Ketika Kebakaran Hutan dan Lahan Dilakukan oleh Badan Usaha: Siapa Saja Yang Berhak Menggugat Secara Perdata? Suara BSDK Artikel

Foto: Keadaan udara di pagi hari di Kabupaten Pulang Pisau

Pendahuluan

Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) yang terjadi di beberapa wilayah di Indonesia bukan lagi ancaman masa depan, melainkan realitas hari ini. Data WALHI mencatat bahwa Indeks Standar Pencemar Udara (ISPU) di sejumlah wilayah, khususnya Sumatera dan Kalimantan, semakin memburuk karena kebakaran hutan dan lahan (karhutla). Angka ISPU tertinggi mencapai 2000 dengan kategori berbahaya dialami oleh warga Kalimantan Barat dan Kalimantan Tengah. Pencemaran udara dan krisis kesehatan pun kembali harus ditanggung oleh masyarakat. Data kasus Infeksi Saluran Pernapasan Akut (ISPA) yang tersedia di sejumlah wilayah menunjukkan besarnya beban kesehatan yang harus ditanggung masyarakat. Berdasarkan perhitungan rata-rata dari total kasus dan periode pencatatan yang tersedia, Sumatera Selatan mencatat rata-rata sekitar 10.020 kasus ISPA per minggu, Kalimantan Barat sekitar 4.958–5.298 kasus per minggu, Riau sekitar 2.561 kasus per minggu, Kota Jambi sekitar 2.053 kasus per minggu, dan Kalimantan Selatan sekitar 1.083 kasus per minggu. Dilihat dari fenomena di atas, maka tingginya ISPU dan besarnya beban kasus ISPA tersebut menegaskan bahwa karhutla bukan sekadar isu lingkungan yang biasa, melainkan juga persoalan hak asasi atas lingkungan hidup yang baik dan sehat. Oleh karena itu, ketika karhutla di atas disebabkan oleh perbuatan manusia berupa orang perseorangan atau badan usaha baik berbadan hukum maupun yang tidak berbadan hukum. Untuk itulah, kerangka konstitusional dan hukum lingkungan menjadi penting untuk menentukan hak gugat apa saja yang dapat diajukan oleh pihak yang dirugikan secara perdata.

Secara konstitusional, Pasal 28H Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa lingkungan hidup yang baik dan sehat merupakan hak asasi setiap warga negara. Amanat konstitusional tersebut kemudian diwujudkan melalui Pasal 65 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH) yang mengatur bahwa hak setiap orang atas lingkungan hidup yang baik dan sehat, termasuk hak mendapatkan akses informasi, partisipasi, dan keadilan. Ketika karhutla dilakukan oleh badan usaha, timbul pertanyaan: hak gugat apa saja yang dapat diajukan oleh pihak yang dirugikan secara perdata?

Pembahasan

Karhutla sebagai Perbuatan Melawan Hukum

Pasal 69 ayat (1) huruf h Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup pada prinsipnya menetapkan larangan bagi setiap orang untuk melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar. Ketentuan tersebut merupakan bentuk perlindungan preventif terhadap lingkungan hidup, khususnya untuk mencegah timbulnya pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan yang dapat ditimbulkan dari kegiatan pembakaran lahan.

Meskipun demikian, larangan tersebut tidak berlaku secara mutlak. Pasal 69 ayat (2) UU PPLH menentukan bahwa penerapan larangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (1) huruf h harus memperhatikan dengan sungguh-sungguh kearifan lokal di daerah masing-masing. Ruang lingkup kearifan lokal tersebut kemudian diberikan batasan melalui aa, yakni pembakaran lahan dengan luas paling banyak 2 (dua) hektare per kepala keluarga, dilakukan untuk menanam tanaman jenis varietas lokal, serta lahan yang dibakar harus dikelilingi dengan sekat bakar sebagai upaya mencegah penjalaran api ke wilayah sekelilingnya.

Dengan konstruksi demikian, ketentuan Pasal 69 ayat (2) beserta penjelasannya harus dipahami sebagai pengecualian yang bersifat khusus dan terbatas terhadap larangan umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (1) huruf h UU PPLH. Pengecualian tersebut tidak dapat ditafsirkan sebagai bentuk pembenaran secara umum terhadap setiap kegiatan pembukaan lahan dengan cara membakar. Penerapannya harus ditempatkan secara ketat dalam konteks pelaksanaan kearifan lokal dan dengan terpenuhinya seluruh persyaratan yang telah ditentukan.

Persyaratan tersebut pada hakikatnya bersifat kumulatif. Artinya, pembakaran lahan hanya dapat ditempatkan dalam ruang lingkup pengecualian apabila dilakukan berdasarkan kearifan lokal, luas lahan yang dibakar tidak melebihi 2 (dua) hektare per kepala keluarga sebagaimana Penjelasan Pasal 69 ayat (2) UU PPLH. Apabila salah satu dari persyaratan tersebut tidak terpenuhi, maka kegiatan pembakaran lahan tidak dapat memperoleh legitimasi yang sah.

Pembatasan tersebut menjadi semakin penting apabila kegiatan pembukaan atau pengolahan lahan dilakukan dalam rangka kegiatan usaha suatu badan usaha. Frasa “per kepala keluarga” yang digunakan dalam Penjelasan Pasal 69 ayat (2), apabila dibaca secara sistematis bersama dengan persyaratan mengenai varietas lokal dan kearifan lokal, menunjukkan bahwa pengecualian tersebut diarahkan pada praktik pengelolaan lahan secara tradisional yang hidup dan berkembang dalam masyarakat tertentu. Oleh karena itu, pengecualian tersebut tidak dapat serta-merta diterapkan terhadap kegiatan pembukaan lahan yang dilakukan untuk kepentingan usaha badan usaha, termasuk hanya dengan mendasarkan pada argumentasi bahwa luas lahan yang dibakar tidak melebihi 2 (dua) hektare.

Dalam konteks badan usaha yang menguasai dan mengusahakan tanah berdasarkan Hak Guna Usaha (HGU), terdapat pula kewajiban hukum yang secara khusus melekat pada pemegang hak tersebut. Penguasaan tanah berdasarkan HGU tidak semata-mata memberikan kewenangan kepada pemegangnya untuk mengusahakan dan mengambil manfaat dari tanah sesuai dengan peruntukannya, melainkan sekaligus melahirkan kewajiban untuk melaksanakan pengusahaan tanah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan prinsip perlindungan lingkungan hidup.

Hal tersebut secara khusus ditegaskan dalam Pasal 28 huruf c Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah, yang melarang pemegang HGU untuk membuka dan/atau mengolah lahan dengan cara membakar. Ketentuan tersebut memperlihatkan adanya kewajiban yang bersifat spesifik terhadap pemegang HGU dalam pelaksanaan kegiatan pengusahaan tanah.

Dengan demikian, terhadap badan usaha pemegang HGU terdapat dua lapis kewajiban normatif yang saling berkaitan. Pertama, kewajiban yang bersumber dari rezim perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup, yaitu larangan membuka lahan dengan cara membakar sebagaimana diatur dalam Pasal 69 ayat (1) huruf h UU PPLH. Kedua, kewajiban yang secara khusus melekat pada statusnya sebagai pemegang HGU sebagaimana ditentukan dalam Pasal 28 huruf c PP Nomor 18 Tahun 2021. Kedua ketentuan tersebut secara sistematis menunjukkan bahwa badan usaha pemegang HGU berkewajiban memastikan agar seluruh kegiatan pembukaan maupun pengolahan lahan dalam areal yang berada di bawah penguasaan dan pengusahaannya dilaksanakan tanpa menggunakan metode pembakaran.

Oleh karena itu, keberadaan pengecualian berdasarkan kearifan lokal sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (2) UU PPLH tidak dapat digunakan secara serta-merta untuk membenarkan kegiatan pembakaran lahan yang dilakukan dalam rangka kegiatan usaha badan usaha pada areal HGU. Pengecualian tersebut harus tetap dinilai berdasarkan sifat, tujuan, subjek, serta konteks sosial dari kegiatan pembakaran yang dilakukan, sedangkan terhadap pemegang HGU sendiri telah terdapat norma khusus yang secara eksplisit melarang pembukaan dan/atau pengolahan lahan dengan cara membakar. Berdasarkan perspektif hukum perdata, karhutla oleh badan usaha selalu diidentikkan sebagai perbuatan melawan hukum (PMH) sebagaimana Pasal 1365 KUH Perdata, tetapi UU PPLH sebagai rezim khusus melalui Pasal 87 dan Pasal 88 dapat juga diterapkan untuk mengualifikasikan suatu kebakaran hutan dan lahan sebagai perbuatan melawan hukum terhadap lingkungan hidup. Pasal 87 ayat (1) UU PPLH menyatakan bahwa “setiap penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan yang melakukan perbuatan melanggar hukum berupa pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup yang menimbulkan kerugian pada orang lain atau lingkungan hidup wajib membayar ganti rugi dan/atau melakukan tindakan tertentu”. Sementara Pasal 88 UU PPLH mengatur bahwa “Setiap orang yang tindakannya, usahanya, dan/atau kegiatannya menggunakan B3, menghasilkan dan/atau mengelola limbah B3, dan/atau yang menimbulkan ancaman serius terhadap lingkungan hidup bertanggung jawab mutlak atas kerugian yang terjadi tanpa perlu pembuktian unsur kesalahan”. Ketentuan ini menunjukkan tanggung jawab mutlak (strict liability) bagi usaha yang menimbulkan ancaman serius terhadap lingkungan hidup, sehingga kebakaran hutan atau lahan gambut dengan luasan yang besar dapat diidentifikasikan sebagai ancaman serius terhadap lingkungan hidup. Dari kedua ketentuan di atas, maka dapatlah dikatakan bahwa karhutla yang disebabkan oleh badan usaha atau badan usaha dapat dikualifikasikan sebagai perbuatan melawan hukum yang melahirkan tanggung jawab perdata.

Pihak yang Dirugikan dan Hak Gugatnya

Dalam sengketa perdata lingkungan, hak gugat diperluas melampaui korban langsung seperti halnya perkara perdata biasa. Setidaknya terdapat lima jalur perdata yang dapat ditempuh pihak yang dirugikan akibat karhutla oleh badan usaha berikut ini.

Gugatan perdata oleh korban langsung: Pasal 87 UU PPLH juncto Pasal 30 Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2023 tentang Pedoman Mengadili Perkara Lingkungan (PERMA 1/2023) memberikan hak kepada korban untuk menuntut ganti rugi atas kerugian nyata yang dialaminya (kerugian personal). Dalam konteks karhutla, sebagai contoh: Pihak yang paling tepat menggunakan jalur ini adalah setiap orang yang menderita penyakit spesifik akibat asap karhutla, misalnya ISPA, pneumonia, asma, iritasi mata, atau gangguan kesehatan lain yang dapat dibuktikan secara medis. Selain itu, pemilik lahan, pemilik kebun, atau masyarakat yang tanamannya terbakar karena api menjalar dari lahan badan usaha juga dapat menggugat. Kerugian yang diperjuangkan berupa kerugian personal yang konkret, seperti biaya pengobatan, kehilangan penghasilan karena sakit, kerusakan properti, kerugian usaha, dan penderitaan akibat asap karhutla.
Gugatan perwakilan kelompok (class action): Pasal 91 UU PPLH juncto Pasal 32 sampai Pasal 33 PERMA 1/2023 mengatur tentang gugatan perwakilan kelompok. Syaratnya: terdapat kesamaan fakta atau peristiwa, dasar hukum, serta jenis tuntutan antara wakil kelompok dan anggota kelompok. Jalur ini dapat mencakup kerugian personal yang bersifat kolektif. Class action sangat relevan ketika korban karhutla berjumlah banyak dan mengalami kerugian yang serupa. Misalnya, puluhan atau ratusan warga di beberapa desa yang terkena asap dan mengalami ISPA, kehilangan penghasilan, atau terganggu aktivitas sehari-hari. Wakil kelompok dapat mengajukan gugatan untuk kepentingan dirinya sendiri dan sekaligus untuk kepentingan anggota kelompok.
Gugatan warga negara (citizen lawsuit): Pasal 1 angka 9 PERMA 1/2023 mendefinisikan Gugatan Warga Negara sebagai “tata cara pengajuan gugatan oleh setiap warga negara Indonesia terhadap perbuatan melawan hukum dengan mengatasnamakan kepentingan umum dan dengan alasan adanya pembiaran atau tidak dilaksanakannya kewajiban hukum oleh pemerintah, lembaga negara, dan/atau pihak swasta”. Syaratnya antara lain: penggugat warga negara Indonesia, tergugat pemerintah/lembaga negara/pihak swasta yang menyelenggarakan urusan kepentingan umum, gugatan untuk kepentingan umum, dan didahului notifikasi tertulis 60 hari sebelum gugatan diajukan. Jalur ini berfokus pada tuntutan untuk memerintahkan agar Tergugat: Pemerintah, Lembaga Negara, dan/atau pihak swasta yang menyelenggarakan kepentingan umum terkait dengan pembentukan peraturan perundangan-undangan dan/atau peraturan Perusahaan baik yang diberi pelimpahan wewenang maupun tidak untuk melaksanakan kewajiban hukumnya.
Gugatan organisasi lingkungan hidup (legal standing): Pasal 92 UU PPLH juncto Pasal 9 serta Pasal 34 PERMA 1/2023 memberikan hak kepada organisasi lingkungan hidup untuk mengajukan gugatan demi kepentingan pelestarian fungsi lingkungan hidup. Syaratnya: berbentuk badan usaha atau organisasi yang disahkan pejabat berwenang; anggaran dasar memuat tujuan pelestarian fungsi lingkungan hidup; telah melaksanakan kegiatan nyata minimal dua tahun; dan tuntutan terbatas pada tindakan tertentu tanpa ganti rugi, kecuali biaya atau pengeluaran nyata seperti biaya laboratorium dan biaya perkara.
Gugatan pemerintah dan pemerintah daerah: Pasal 90 UU PPLH juncto Pasal 31 PERMA 1/2023 memberi kewenangan kepada instansi pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah yang bertanggung jawab di bidang lingkungan hidup untuk mengajukan gugatan ganti rugi dan/atau tindakan tertentu. Gugatan dapat diajukan secara sendiri maupun bersama-sama, dan tidak perlu didahului penjatuhan sanksi administratif. Pemerintah dapat menuntut pemulihan lingkungan hidup yang bukan merupakan hak milik privat. Pengajuan gugatan oleh pemerintah tidak menghilangkan hak gugat pihak lain. Jalur ini khusus untuk kerugian lingkungan. Dalam konteks karhutla, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, pemerintah provinsi, atau pemerintah kabupaten/kota dapat menggugat badan usaha yang menyebabkan karhutla. Gugatan dapat diajukan sendiri atau bersama-sama, dan tidak perlu didahului penjatuhan sanksi administratif. Kerugian lingkungan yang bukan milik privat, seperti biaya pemulihan kualitas lingkungan, biaya penegakan hukum, biaya operasional penanggulangan, dan hilangnya fungsi ekosistem selama proses pemulihan.

Penutup

Kebakaran hutan dan lahan yang dilakukan oleh badan usaha bukan sekadar persoalan administratif atau pidana, melainkan juga perbuatan melawan hukum yang melahirkan tanggung jawab perdata, termasuk tanggung jawab mutlak apabila menimbulkan ancaman serius terhadap lingkungan hidup. Oleh karena itu, penegakan hukumnya harus ditempatkan dalam kerangka yang utuh dengan membedakan secara tegas antara kerugian lingkungan yang menjadi ranah negara, pemerintah daerah, dan organisasi lingkungan hidup, serta kerugian personal yang menjadi hak korban langsung sebagaimana diatur dalam UU PPLH juncto PERMA 1/2023. Pada akhirnya, tersedianya berbagai jalur hak gugat ini bukan hanya menjadi instrumen kompensasi dan pemulihan lingkungan, tetapi juga bentuk pertanggungjawaban ekologis dan sosial yang memaksa badan usaha menanggung akibat perbuatannya, sekaligus menegaskan bahwa udara bersih, hutan yang lestari, dan lingkungan hidup yang sehat adalah hak konstitusional seluruh warga negara yang tidak boleh dikorbankan demi keuntungan segelintir pihak.

Referensi

Ketentuan Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.

Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah.

Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2023 tentang Pedoman Mengadili Perkara Lingkungan Hidup

Buku dan Jurnal

Santosa, Mas Achmad dan Sulaeman Sembiring. (1997). Hak Gugat Organisasi Lingkungan (Environmental Legal Standing). ICEL.

Siahaan, Nommy H.T. (2011). “Perkembangan Legal Standing dalam Hukum Lingkungan (Suatu Analisis Yuridis dalam Public Participatory untuk Perlindungan Lingkungan)”. Jurnal Hukum Syiar, Vol. XIII No. 3, November 2011.

Sumber Lain

WALHI. “ISPU Memburuk Akibat Karhutla, Negara dan badan usaha Harus Bertanggung Jawab”. https://www.walhi.or.id/ispu-memburuk-akibat-karhutla-negara-badan hukum-harus-bertanggung-jawab.