Memahami Konsep Perbedaan Pejabat Negara dengan Pegawai Negeri Sipil: Hakim Berada Dimana ?

Pengertian pejabat negara ditinjau dari segi bahasa dapat dilihat dari Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), kata pejabat diartikan sebagai pegawai pemerintah yang memegang jabatan penting (unsur) pimpinan. Adapun dalam konteks negara, pejabat adalah orang yang memegang jabatan penting dalam pemerintahan.

Dalam konteks teori pembagian kekuasaan, lembaga-lembaga yang melaksanakan fungsi utama sebagai alat kelengkapan negara yaitu lembaga eksekutif, lembaga legislatif, dan lembaga yudikatif maka pejabat yang melaksanakan fungsi lembaga tersebut adalah subjek penting sehingga disebut sebagai pejabat negara, bahkan dalam perkembangan negara saat ini setiap individu juga merupakan bagian dari kelembagaan negara sepanjang melaksanakan fungsi dari law creating dan law applying. Seperti dapat kita lihat adanya Komisi Pemberantasan Korupsi dan Komisi Yudisial.

Secara yuridis pendefinisian tentang pejabat negara dapat dilihat dari berbagai peraturan perundang-undangan, diantaranya yaitu:

1. Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih Dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi Dan Nepotisme, menyebutkan: “Penyelenggara Negara adalah Pejabat Negara yang menjalankan fungsi eksekutif, legislatif, atau yudikatif dan pejabat lain yang fungsi dan tugas pokoknya berkaitan dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. 
2. Pasal 1 angka 4 Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, menyebutkan: “Pejabat Negara adalah pimpinan dan anggota lembaga tertinggi/tinggi negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan Pejabat Negara lainnya yang ditentukan oleh Undang-Undang”.
3. Pasal 1 angka 7 Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2010 tentang Keprotokolan, menyebutkan: “Pejabat Negara adalah pimpinan dan anggota lembaga negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pejabat Negara yang secara tegas ditentukan dalam Undang-Undang”.

Walaupun secara yuridis belum terdapat kesamaan definisi pejabat negara, namun setidak-tidaknya dari peraturan perundang-undangan yang menyebut dan mendefinisikan tentang pejabat negara dapat dipahami bahwa pejabat negara adalah individu (pimpinan dan/atau anggota) yang berkaitan dan menjalankan tugas utama dari suatu lembaga negara yang disebutkan dalam UUD NRI 1945 dan undang-undang secara langsung.

Kemudian, Pegawai Negeri Sipil (PNS), menurut KBBI pegawai adalah orang yang bekerja pada pemerintah (perusahaan dan sebagainya), sedangkan pegawai negeri adalah pegawai pemerintah yang berada di luar politik, bertugas melaksanakan administrasi pemerintahan berdasarkan perundang-undangan yang telah ditetapkan. 

Secara yuridis pendefinisian PNS diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara. PNS merupakan rumpun Aparatur Sipil Negara (ASN) sebagaimana dapat dilihat dari ketentuan Pasal 1 angka 1, angka 2, dan angka 3, yaitu sebagai berikut:

Pasal 1 angka 1

• Aparatur Sipil Negara yang selanjutnya disingkat ASN adalah profesi bagi pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang bekerja pada instansi pemerintah.

Pasal 2 angka 2

• Pegawai Aparatur Sipil Negara yang selanjutnya disebut Pegawai ASN adalah pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian dan diserahi tugas dalam suatu jabatan pemerintahan atau diserahi tugas negara lainnya dan diberikan penghasilan berdasarkan peraturan perundangundangan.

Pasal 1 angka 3

• Pegawai Negeri Sipil yang selanjutnya disingkat PNS adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu, diangkat sebagai Pegawai ASN secara tetap oleh pejabat pembina kepegawaian untuk menduduki jabatan pemerintahan.

Jika merujuk pada pengertian-pengertian di atas, tentu dapat dipahami bahwa PNS merupakan subjek dalam lingkup pengaturan di bawah kekuasaan pemerintah atau eksekutif, meskipun dalam menjalankan tugasnya seorang PNS menduduki jabatan dalam pemerintahan dalam arti cabang kekuasaan lainnya di luar eksekutif, seperti kekuasaan legislatif dan judisial.

Terkait perbedaan pejabat negara dengan PNS, menurut Jimly Asshiddiqie dapat dilihat dari aspek kepentingan dan sistem rekrutmennya. Pejabat negara merupakan representasi kepentingan negara (politically elected official) sehingga sistem rekruitmennya dilakukan secara politis. Sedangkan PNS adalah untuk kepentingan administrasi negara (administratively appointed official) sehingga rekruitmennya dilakukan secara administrasi oleh atasannya.

Namun demikian, terdapat kategori pejabat negara dalam konteks ini merupakan representasi kepentingan negara tetapi sistem rekruitmennya tidak dilakukan secara politis, yaitu hakim. Hakim merupakan representasi kepentingan negara untuk menegakkan hukum dan keadilan, sehingga meskipun sistem rekrutmen hakim tidak dilakukan secara politis, namun atas nama kepentingan negara untuk menegakkan hukum dan keadilan maka hakim dikategorikan sebagai pejabat negara.

Jika melihat organisasi lembaga peradilan, di dalamnya terdapat tiga jabatan yaitu: hakim, jabatan pada kepaniteraan, dan jabatan administrasi lainnya yang mana diantara ketiganya tersebut memiliki kedudukan yang berbeda. Hakim adalah representasi kekuasaan kehakiman sehingga kedudukan hakim adalah pejabat negara. Pejabat dalam kepaniteraan adalah PNS yang menyandang jabatan fungsional sebagai administratur perkara, sedangkan pejabat administrasi lainnya adalah PNS yang tunduk pada ketentuan sebagaimana aturan pegawai negeri pada umumnya.

Lahirnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara, tidak mengatur hal-hal lain di luar manajemen PNS dan PPPK, adapun pembahasan mengenai pejabat negara, undang-undang tersebut hanya menyebutkan siapa-siapa saja yang disebut sebagai pejabat negara serta ketentuan mengenai kondisi apabila ada PNS yang diangkat menjadi pejabat negara serta apabila tidak lagi menjadi pejabat negara.

Adapun keterkaitan antara pejabat negara dan PNS adalah dalam hal terjadi pengangkatan PNS menjadi seorang pejabat negara, maka PNS bersangkutan harus diberhentikan sementara dari statusnya sebagai seorang PNS, dan setelah selesai menjadi pejabat negara maka status PNS kembali diaktifkan, hal tersebut sebagaimana termuat dalam Pasal 88 dan Pasal 123 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Negara, yang menyebutkan sebagai berikut:

Pasal 88 ayat (1)

1. PNS diberhentikan sementara, apabila:
   1. diangkat menjadi pejabat negara;
   2. diangkat menjadi komisioner atau anggota lembaga nonstruktural; atau
   3. ditahan karena menjadi tersangka tindak pidana
2. Pengaktifan kembali PNS yang diberhentikan sementara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian.

Pasal 123 ayat (1) dan ayat (2)

1. Pegawai ASN dari PNS yang diangkat menjadi ketua, wakil ketua, dan anggota Mahkamah Konstitusi; ketua, wakil ketua, dan anggota Badan Pemeriksa Keuangan; ketua, wakil ketua, dan anggota Komisi Yudisial; ketua dan wakil ketua Komisi Pemberantasan Korupsi; Menteri dan jabatan setingkat menteri; Kepala perwakilan Republik Indonesia di Luar Negeri yang berkedudukan sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh diberhentikan sementara dari jabatannya dan tidak kehilangan status sebagai PNS.
2. Pegawai ASN dari PNS yang tidak menjabat lagi sebagai pejabat negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diaktifkan kembali sebagai PNS.

Diskursus Kedudukan Hakim Sebagai Pejabat Negara

Untuk menyederhanakan pemahaman tentang perjalanan kedudukan hakim dalam peraturan perundang-undangan, penulis menguraikan dalam bentuk tabel di bawah ini:

DASAR HUKUM	KEDUDUKAN	KETERANGAN
UU No. 14/1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman	Hakim adalah pejabat peradilan	Tidak ada kejelasan apakah pejabat peradilan adalah termasuk pejabat negara atau bukan. Namun melihat Pasal 31 dapat dipahami bahwa sebagai seorang yang diangkat dan diberhentikan secara langsung oleh kepala negara maka hakim dapat dikategorikan sebagai seorang pejabat negara.
UU No. 28/1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bebas Dan Bersih Dari Korupsi	Hakim adalah penyelenggara negara	Tidak secara langsung menyebut hakim sebagai pejabat negara, namun jika melihat Pasal 1 angka 1 yang menyebutkan bahwa penyelenggara negara adalah pejabat negara, maka hakim adalah pejabat negara.
UU No. 14/1985 tentang Mahkamah Agung	Hakim adalah pejabat negara	Hakim yang disebut pejabat negara hanya para hakim pada Mahkamah Agung. Hal tersebut dapat dipahami bahwa memang UU 14/1985 hanya mengatur hal-hal berkaitan dengan kedudukan Mahkamah Agung dan organisasi Mahkamah Agung, tidak termasuk lembaga peradilan di bawah Mahkamah Agung.
UU No. 49/2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 2/1986 Tentang Peradilan Umum juncto UU No. 50/2009 Tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 7/1989 Tentang Peradilan Agama juncto UU No. 50/2009 Tentang Perubahan Atas Kedua Atas UU No. 5/1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara	Hakim adalah pejabat yang melakukan tugas kekuasaan kehakiman	Kategori pejabat yang melakukan tugas kekuasaan kehakiman adalah untuk membedakan dengan para pegawai yang ada di Pengadilan yaitu pada bagian kepaniteraan dan kesekretariatan yang adalah seorang PNS. Maksud sebagai pejabat yang melakukan kekuasaan kehakiman adalah untuk menunjukkan bahwa hakim berbeda dengan pegawai PNS yang ada di lembaga peradilan.
UU No. 48/2009 tentang Kekuasaan Kehakiman	Hakim adalah pejabat negara	Semua hakim di Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung serta seluruh badan peradilan di bawah Mahkamah Agung adalah pejabat negara, kecuali hakim ad doc.
UU No. 5/2014 tentang ASN	Hakim adalah pejabat negara	Semua hakim di Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung serta seluruh badan peradilan di bawah Mahkamah Agung adalah pejabat negara, kecuali hakim ad doc.

Selain dapat dilihat dari ketentuan yuridis tersebut, kedudukan hakim sebagai seorang pejabat negara dapat dilihat juga dari beberapa hal yang setidaknya cocok seperti pejabat negara pada umumnya, yaitu: 

1. Hakim tidak memiliki atasan secara hierarki dalam menjalankan tugas dan fungsi yudisialnya. Bahwa jika merujuk pada struktur organisasi lembaga peradilan posisi hakim bukan berada pada garis komando dari seorang ketua atau wakil ketua pengadilan, melainkan adalah garis koordinasi.
2. Hakim tidak memiliki rangkap jabatan, adapun terkait status ketua pengadilan yang dijabat oleh seorang hakim dan tidak diberhentikan dari status hakimnya tentu tidak dapat dikatakan jika hakim merangkap jabatan. karena pada hakikatnya lembaga kekuasaan kehakiman tidak dapat berjalan tanpa adanya seorang hakim, sehingga pimpinannya pun juga harus seorang hakim, sebagaimana lembaga legislatif diketuai oleh seseorang dewan.
3. Meskipun terdapat peradilan tingkat pertama, banding, dan kasasi hal tersebut bukan merupakan hierarkis atas diri seorang hakim. Melainkan hanya menjadi mekanisme proses peradilan, dimana apabila masyarakat pencari keadilan tidak puas terhadap putusan pada tingkat pertama maka dapat mengajukan banding ke pengadilan tingkat banding, begitu juga jika tidak puas atas putusan tingkat banding maka masyarakat dapat mengajukan upaya hukum kasasi, sampai peninjauan kembali di Mahkamah Agung.

Namun demikian status sebagai pejabat negara kepada hakim tidak luput dari perdebatan, diantaranya ialah sebagai berikut:

1. Perdebatan mengenai sistem pengadaan hakim melalui sistem pengadaan, dimana pada umumnya pejabat negara mekanisme pengadaannya adalah melalui proses seleksi, pemilihan umum, atau penunjukan. Sedangkan sampai saat ini pengadaan hakim pada tingkat pertama dan tingkat banding masih menggunakan sistem rekrutmen sehingga belum mencerminkan sebagai seorang pejabat negara pada umumnya.
2. Perdebatan mengenai jumlah hakim yang bersifat kolektif tidak seperti pejabat negara umumnya yang sifatnya individual. Adapun jumlah hakim di Indonesia saat ini yaitu 5.803 (lima ribu delapan ratus tiga) hakim pada peradilan tingkat pertama, 1.279 (seribu dua ratus tujuh puluh sembilan) hakim pada peradilan tingkat banding, dan 45 (empat puluh lima) hakim agung pada Mahkamah Agung.
3. Perdebatan mengenai masa kerja hakim yang tidak tergantung pada waktu tertentu atau temporer layaknya pejabat negara pada umumnya. Pejabat negara pada umumnya dalam mengemban jabatannya setidak-tidaknya hanya selama 5 tahun saja, sedangkan hakim dalam mengemban jabatannya bisa sampai dengan usia pensiun. Adapun saat ini secara yuridis telah ditetapkan masa kerja hakim pada tingkat pertama adalah sampai dengan usia 65 (enam puluh lima) tahun, untuk hakim pada tingkat banding adalah 67 (enam puluh tujuh tahun), dan hakim pada Mahkamah Agung adalah adalah 70 (tujuh puluh) tahun.
4. Perdebatan mengenai sejauh mana kemampuan keuangan negara dalam memberikan hak-hak bagi hakim sebagai seorang pejabat negara karena jumlahnya yang begitu banyak, tidak seperti pejabat negara pada umumnya. Artinya perdebatan ini adalah terkait hal-hal yang bersifat materil atas konsekuensi kedudukan sebagai seorang pejabat negara.
5. Perdebatan mengenai adanya peradilan tingkat pertama, peradilan tingkat banding, dan peradilan tingkat kasasi tentu harus dibedakan antara hakim tingkat pertama, hakim tingkat banding, dan hakim pada Mahkamah Agung itu sendiri. Sedangkan pejabat negara pada umumnya tidak ada pembedaan antara yang satu dengan yang lainnya.

Perdebatan-perdebatan tersebut tentu dapat dipahami karena memang jabatan hakim sampai saat ini masih belum mapan. Artinya masih perlu adanya aturan khusus yang mengatur tentang kedudukan hakim itu sendiri. Namun demikian menurut penulis jika ditinjau dari konsep jabatan yang bersandarkan pada teori kekuasaan negara, maka perdebatan-perdebatan tersebut bukan perdebatan yang bersifat prinsip karena hanya terkait implikasi yang bersifat teknis. Oleh karena itu tentu saja perdebatan tersebut tidak menghalangi untuk memberikan kedudukan kepada hakim adalah sebagai seorang pejabat negara.

Bahkan jika melihat kedudukan hakim dalam kehidupan berbangsa dan bernegara pada dasarnya memiliki karakteristik khusus, sebagaimana dinyatakan oleh Jimly Asshiddiqie bahwa memang hakim memiliki kedudukan secara khusus dalam sistem ketatanegaraan dan salah satu upaya untuk menjaga independensi hakim adalah dengan pengaturan terhadap masa kerja, pengembangan karir, sistem penggajian, dan pemberhentian hakim.

Referensi

• https://kbbi.web.id/jabat diakses pada 26 Januari 2026
• https://kbbi.web.id/pegawai diakses pada 26 Januari 2026
• Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, 2006, Jakarta: Konstitusi Press, hal. 32.
• Jimli Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, 2008, Jakarta: Buana Ilmu Populer, hal. 388.
• Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Cetakan Pertama, 2006, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI, hal. 55-57.
• Ibid, hal. 57
• Laporan Tahunan 2024 Mahkamah Agung Republik Indonesia.
• Pasal 19 ayat (1) huruf c Undang-Undang Nomor 49 Tahun 2009 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1986 Tentang Peradilan Umum, Pasal 18 ayat (1) huruf c Undang-Undang Nomor 50 Tahun 2009 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1989 Tentang Peradilan Agama, dan Pasal 19 ayat (1) huruf c Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
• Pasal 11 huruf b Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung.
• Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, 2006, Jakarta: Konstitusi Press, hal. 52-56.

Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI