Pendahuluan
Perubahan paradigma birokrasi pemerintahan di Indonesia telah terjadi secara besar-besaran sejak disahkannya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU Administrasi Pemerintahan) pada 17 Oktober 2014. Dengan kata lain, dalam waktu 6 bulan lagi sejak artikel ini disusun, UU Adminsitrasi Pemerintahan akan menginjak usianya yang ke-12 tahun, usia yang masih terbilang remaja awal bilamana kita analogikan dengan usia tumbuh kembang manusia. Semangat untuk mewujudkan kepemerintahan yang baik (good governance) disertai dengan upaya mencegah praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme tertuang secara nyata dalam bagian Penjelasan UU Administrasi Pemerintahan. Perubahan paradigma birokrasi ini diantaranya yakni pemberian perlindungan hukum bagi masyarakat untuk menerima layanan dari Badan / Pejabat Pemerintahan secara transparan, jelas, dan mudah serta berhak dilindungi dari kesewenang-wenangan Badan/Pejabat Pemerintahan dan di sisi lain Badan/Pejabat Pemerintahan tersebut juga diberikan perlindungan hukum dalam menjalankan kewenangan saat melaksanakan urusan pemerintahan. Adapun salah satu bentuk perlindungan hukum bagi Badan/Pejabat Pemerintahan tersebut adalah diaturnya mekanisme permohonan Pengujian Unsur Penyalahgunaan Wewenang (PUPW) yang diatur dalam Pasal 21 UU Administrasi Pemerintahan yang mana dalam implementasinya diatur lebih lanjut melalui Peraturan Mahkamah Agung RI No. 4 Tahun 2015 tentang Pedoman Beracara dalam Penilaian Unsur Penyalahgunaan Wewenang (Perma 4/2015).
Diaturnya perlindungan hukum bagi Badan/Pejabat Pemerintahan dalam rezim UU Administrasi Pemerintahan melalui PUPW berperan sebagai jaminan hukum kepada Badan/Pejabat Pemerintahan untuk tidak secara serta merta dapat dijerat oleh ancaman sanksi hukum ketika menjalankan kewenangannya ataupun diskresi yang dimilikinya, hal ini sangatlah logis dikarenakan dalam kalangan Pejabat Pemerintahan terdapat kekhawatiran bagi mereka yang sewaktu-waktu dapat dijerat sanksi hukum karena perbedaan penafsiran dan implementasi tata kelola birokrasi. Terjadinya beberapa kasus tindak pidana korupsi dewasa ini yang menarik perhatian publik dengan melibatkan para pejabat di lingkungan eksekutif akibat adanya dugaan kesalahan mekanisme tata kelola birokrasi yang menyebabkan kerugian keuangan negara, menjadi unsur pemantik dalam artikel ini yang mempertanyakan eksistensi PUPW dalam kurun waktu 12 tahun belakangan ini pada upaya mewujudkan good governance yang bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme.
Dinamika Perkara PUPW Dewasa Ini
Berdasarkan penelitan singkat yang dilakukan oleh penulis pada 7 April 2026 pada setiap situs Sistem Informasi Penelusuruan Perkara (SIPP) di seluruh Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) di Indonesia terdapat 20 perkara permohonan PUPW yang berkodekan “…/P/PW/…” yang didominasi oleh amar putusan berupa tidak dapat diterima. Salah satu alasan yang mendasari amar tidak dapat diterima disebut adalah dikarenakan telah dimulainya proses pidana sehingga menjadikan PTUN tidak berwenang lagi untuk memeriksa permohonan PUPW tersebut sebagaimana ketentuan dalam Pasal 2 ayat (1) Perma 4/2015.
Proses penanganan tindak pidana korupsi pada beberapa kasus yang menarik perhatian publik belakangan ini kerap kali tidak diawali dengan sebuah Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) oleh Aparatur Pengawas Internal Pemerintahan (APIP) melainkan langsung diawali oleh rangkaian proses hukum pidana berupa penyelidikan kemudian penyidikan dan penentuan Tersangka terlebih dahulu kemudian barulah disusul dengan bukti LHP. Dengan adanya praktik tersebut tentunya akan menutup hak dari Pejabat Pemerintahan yang dinyatakan melakukan penyalahgunaan wewenang untuk mengajukan permohonan PUPW ke PTUN dikarenakan proses pidana yang telah dimulai.
Dalam perspektif mayoritas publik di Indonesia memang harus diakui bahwa dalam penanganan perkara korupsi pendekatan hukum pidana masih lebih populer dibandingkan dengan pendekatan hukum administratif. Kesan penegakan hukum melalui pendekatan administratif yang prosedural, formalistik serta hanya berefek gentar di atas sebuah kertas masih melekat di mayoritas publik b. Dengan demikian haruslah kita bahas urgensi eksistensi mekanisme PUPW dalam rezim UU Administrasi Pemerintahan dan kaitannya dengan semangat pemberantasan perkara korupsi.
Lahirnya PUPW : Pendekatan Hukum Pidanasebagai Ultimum Remedium
Seiring dengan kemajuan peradaban, wajah penegakan hukum di seluruh antero dunia dominan bergerak menuju hukum yang lebih humanis dan berfokus kepada pengembalian atau perbaikan kepada keadaan semula (reparatoir) dibandingkan dengan penegakan hukum yang semata-mata untuk menghukum dan memberikan nestapa kepada pelanggarnya (condemnatoir). Hal yang sama juga terjadi dalam penanganan perkara korupsi di Indonesia, dimana paradigma pencegahan dan pemberantasan korupsi dari yang semula hanya mengutamakan hukum pidana sebagai primum remedium (hukum pidana sebagai ujung tombak awal dan utama), kemudian bergeser menjadi ultimum remedium (hukum pidana menjadi gerbang terakhir atau senjata pamungkas bilamana mekanisme hukum lain tidak berjalan efektif). Konsep tersebut selaras dengan pemikiran Addink dan Berge dalam Simanjuntak yang menyatakan bahwa hukum pidana harus dikembalikan kepada khitah atau garisnya sebagai senjata pamungkas terakhir dalam upaya penegakan hukum (Simanjuntak, 2018). Pergeseran paradigma tersebut terjadi dikarenakan UU Administrasi Pemerintahan membuka peluang bagi Pejabat Pemerintahan yang diduga melakukan penyalahgunaan wewenang dan merugikan keuangan negara berdasarkan LHP APIP untuk mengajukan permohonan PUPW ke PTUN guna menilai apakah keputusan atau tindakan yang dikeluarkan atau dilakukannya terdapat unsur penyalahgunaan wewenang atau tidak. Dalam pertimbangan hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 (Putusan MK 25/PUU-XIV/2016) juga mengatakan hal yang sama perihal intensi UU Administrasi Pemerintahan untuk menegaskan bahwa penerapan sanksi pidana sebagai upaya terakhir. Dengan demikian pasca disahkannya UU Administrasi Pemerintahan, pendekatan hukum administratif menjadi primum remidium dalam penanganan perkara korupsi.
Konsep PUPW dalam rangkaian proses penanganan perkara korupsi haruslah dipandang sebagai filter atau pintu masuk pertama sebelum seorang Pejabat Pemerintahan dapat diproses secara pidana (pra pidana) sebagaimana konsekuensi dari dijadikannya hukum administratif sebagai primum remedium. Adanya PUPW di tahapan pra pidana perkara korupsi kerap dianggap sebagai hambatan atau memperlembat upaya pemberantasan korupsi. Hal tersebut tergambarkan pada pendapat Harahap dalam Syam dkk, yang mengatakan bahwa eksistensi PUPW menghambat penanganan perkara korupsi dengan menjadikan PTUN dan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) sama-sama memiliki kewenangan atributif dalam memeriksa perkara penyalahgunaan wewenang karena jabatan (Syam dkk, 2023). Dengan kata lain berdasarkan pemikiran tersebut telah terjadi sebuah moment dua undang-undang yang saling berhadapan (toe to toe).
Hadirnya pendekatan hukum administrasi dalam penanganan perkara korupsi haruslah dianggap sebagai perbaikan tata kelola pemerintahan seiring dengan reformasi penegakan hukum secara global. Mekanisme sanksi hukum administrasi yang bersifat reparatoir untuk mengembalikan kepada keadaan semula atau pengembalian kerugian negara dan koreksi administratif memiliki fleksibilitas dan implementasi yang lebih berdampak kepada publik jika dibandingkan dengan pendekatan hukum pidana. Pernyataan tersebut selaras dengan pemikiran Addink dan Berge dalam catatan kaki artikel Simanjuntak yang mengatakan bahwa pendekatan hukum administrasi sudah sejak lama dikesampingkan dalam kebijakan pemberantasan korupsi sekalipun hukum administrasi menawarkan mekanisme yang lebih efektif, cepat, dan sederhana (Simanjuntak, 2018).
Penelitan desertasi yang dilakukan oleh Dian N. Simatupang di tahun 2011 yang disebutkan dalam keterangannya sebagai ahli pada perkara Putusan MK 25/PUU-XIV/2016 menyatakan bahwa 72,7% perkara korupsi yang terjadi pada saat tahun penelitian berlangsung seharusnya merupakan perkara administrasi justru diselesaikan melalui mekanisme pidana yang sebenarnya kerugian negara tersebut terjadi akibat kesalah pahaman Pejabat Pemerintahan dalam menafsirkan suatu peraturan atau kebijakan teknis (dwaling). Dengan demikian sudah sepatutnya untuk penangan perkara korupsi yang melibatkan Pejabat Pemerintahan ketika menjalankan jabatannya haruslah mengedepankan pendekatan administratif terlebih dahulu melalui PUPW untuk memastikan bahwa apakah benar seorang Pejabat Pemerintahan melakukan penyalahgunaan wewenang dan menimbulkan kerugian keuangan negara atau tidak. Bilamana ada penyalahgunaan wewenang dan menimbulkan kerugian keuangan negara di dalamnya, maka Pejabat Pemerintahan tersebutpun tidak serta merta dipidana melainkan diberikan kesempatan 10 hari kerja untuk mengembalikan kerugian keuangan negara sejak diputuskan dan diterbitkannya hasil pengawasan sebagaimana ketentuan Pasal 20 ayat (4) UU Administrasi Pemerintahan.
Reposisi PUPW sebagai Primum Remedium Pemberantasan Korupsi
Pembangunan birokrasi Indonesia sudah sepatutnya berjalan tanpa rasa takut di kalangan Badan/Pejabat Pemerintahan akibat bayang-bayang hukum pidana yang dapat menjerat mereka saat menjalankan kewenangannya dan melakukan sebuah kreasi atau penafsiran atas suatu peraturan atau kebijakan yang sifatnya masih terbuka ruang penafsiran. Eksistensi PUPW yang sudah ada sejak 2014 hingga saat ini masih belum menjadi primum remedium dalam memberikan kepastian perlindungan hukum bagi Badan/Pejabat Pemerintahan saat diduga melakukan tindak pidana korupsi akibat praktik hukum pidana yang terkadang langsung bergerak tanpa diawali LHP dari APIP.
Bentuk prosedur hukum ideal menurut penulis untuk memperkuat peran PUPW dalam memastikan pemberantasan korupsi di Indonesia berjalan dalam koridor hukum administratif sebagai primum remedium adalah dengan disusunnya sebuah norma yang secara tegas menjadikan LHP dari APIP sebagai bukti wajib di awal sebelum menentukan apakah Pejabat Pemerintahan dapat dijerat oleh mekanisme pidana. Dengan adanya LHP dari APIP tersebut tentunya dapat memberikan kesempatan kepada Badan/Pejabat Pemerintahan untuk mengajukan permohonan PUPW terlebih dahulu ke PTUN. Dengan kata lain PUPW menjadi secara tegas ditempatkan di gerbang awal penanganan perkara korupsi. Digunakannya mekanisme PUPW terlebih dahulu dalam penanganan perkara korupsi sesungguhnya bermanfaat dalam menjamin kepastian hukum baik bagi Badan/Pejabat Pemerintahan ataupun lembaga penegak hukum itu sendiri. Bilamana hasil Putusan Pengadilan terhadap PUPW menyatakan unsur penyalahgunaan wewenang tidak terpenuhi maka hal tersebut dapat memperjelas kepastian hukum bagi Pejabat Pemerintahan selaku pemohon untuk tidak dapat dijerat oleh sanksi pidana dan sebaliknya bilamana Putusan Pengadilan menyatakan adanya unsur penyalahgunaan wewenang pada Pejabat Pemerintahan tersebut, maka lembaga penegak hukum dapat lebih kuat untuk membuktikan bahwa Pejabat Pemerintahan tersebut patut diperiksa dan diadili melalui mekanisme hukum pidana akibat adanya unsur melawan hukum dan penyalahgunaan wewenang dalam tindak pidana korupsi sebagaimana ketentuan Pasal 604 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Nasional (KUHP Nasional).
Pada akhirnya kita dihadapkan pada sebuah pertanyaan reflektif bilamana hukum pidana selalu diutamakan dan menimbulkan rasa khawatir dalam kalangan Badan/Pejabat Pemerintahan saat menjalankan kewenangannya, maka bagaimana kita mewujudkan perlindungan hukum yang equilibrium (seimbang) dalam birokrasi bagi masyarakat dan Badan/Pejabat Pemerintahan? Sudah saatnya mekanisme PUPW mendapatkan posisi yang lebih vital dan berada di depan dalam menjaga keseimbangan perlindungan hukum bagi Badan/Pejabat Pemerintahan dan memastikan pemberantasan korupsi dapat berjalan dalam koridor hukum administrasi sebagai primum remidium. Jangan sampai PUPW hanya menjadi seperti sebuah norma hiasan yang hanya dapat dilihat tapi tidak difungsikan secara maksimal dalam mewujudkan good governance dan birokrasi tanpa korupsi, kolusi, dan nepotisme sebagaimana semangat dari pembentukan UU Administrasi Pemerintahan.
Referensi
Simanjuntak, E. P. (2018). PENGUJIAN ADA TIDAKNYA PENYALAHGUNAAN WEWENANG MENURUT UNDANG-UNDANG ADMINISTRASI PEMERINTAHAN / EXAMINATION TO DETERMINE THE PRESENCE OR ABSENCE OF ABUSE OF AUTHORITY ACCORDING TO GOVERNMENT ADMINISTRATION LAW. Jurnal Hukum Dan Peradilan, 7(2), 237–262. https://doi.org/10.25216/jhp.7.2.2018.237-262.;
Fauzi, S., Satoto, S., & Helmi. (2023). POLITIK HUKUM PEMBERIAN KOMPETENSI ABSOLUT PERADILAN TATA USAHA NEGARA DALAM PENGUJIAN PENYALAHGUNAAN WEWENANG. Undang: Jurnal Hukum, 6(1), 189–233. https://doi.org/10.22437/ujh.6.1.189-233.
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI