Sengketa Pembatalan Sertipikat Hak atas Tanah
Putusan kabul dalam sengketa pembatalan keputusan tata usaha negara berupa sertipikat hak atas tanah akan diikuti dengan amar perintah kepada tergugat dalam hal ini Badan Pertanahan Nasional untuk mencabut objek sengketa tersebut. Bagi tergugat tindakan pembatalan tersebut sekadar pekerjaan dalam pelaksanaan tugas sehari-hari sebagai badan/pejabat pemerintah yang melaksanakan fungsi pemerintahan di bidang pertanahan. Pembatalan sertipikat tersebut hanya akan mengubah data pendaftaran tanah yang dikelola oleh tergugat. Jika bagi tergugat tindakan pembatalan sertipikat hak atas tanah hanya merupakan rangkaian dalam kegiatan pemeliharaan data pertanahan, berbeda halnya bagi pemegang hak atas tanah. Pernyataan batal/tidak sah sertipikat hak atas tanah mengakibatkan sertipikat hak atas tanah tidak lagi memiliki kekuatan hukum, sehingga bagi pihak yang namanya tercantum dalam objek sengketa, pembatalan berarti terputus atau hapusnya hubungan hukum antara yang bersangkutan dan objek tanah.
Di dalam sengketa pembatalan sertipikat hak atas tanah yang diperiksa dan diselesaikan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara, penggugat umumnya ialah pihak pemegang sertipikat hak atas tanah yang lebih dahulu terbit (dalam kasus dualisme sertipikat) atau memiliki alas hak dalam bentuk lainnya, dan tergugat yaitu kantor instansi vertikal di bawah Badan Pertanahan Nasional yang menerbitkan sertipikat hak atas tanah yang menjadi objek sengketa. Sementara, pihak yang namanya tertera sebagai pemegang hak di dalam objek sengketa (sertipikat tanah) akan didudukkan sebegai pihak tergugat II Intervensi, karena kepentingannya selaras dengan tergugat yaitu ingin mempertahankan objek sengketa. Meski tergugat di dalam persidangan berada dalam posisi melawan penggugat untuk mempertahankan objek sengketa yang ia terbitkan, tetapi apabila mendasarkan pada risiko kerugian yang akan diderita akibat dari pembatalan objek sengketa maka sebetulnya sengketa tersebut merupakan pertarungan antara penggugat dan tergugat II Intervensi sebagai pemegang sertipikat tanah yang digugat. Walau bagaimanapun kondisinya; gugatan dikabulkan maupun ditolak, pasca putusan pengadilan dijatuhkan, dampak bagi tergugat hanyalah pelaksanaan tugas sehari-hari dalam pemeliharaan data pertanahan. Sedangkan bagi penggugat dan tergugat II intervensi putusan pengadilan tersebut bermakna menang atau kalau dalam meneguhkan hubungan hukum dengan objek tanah. Hubungan hukum dengan tanah barangkali bagi seseorang dapat disamakan dengan keberlangsungan hidupnya. Kehilangan tanah bisa jadi bermakna kehilangan penghidupan bagi sebagian orang. Sebab tanah tidak hanya menjadi ruang untuk tinggal, tapi juga media untuk memperoleh penghidupan.
Pada putusan yang menyatakan batal/tidak sah sertipikat hak atas tanah, Majelis Hakim pemeriksa perkara menilai bahwa terdapat cacat administrasi baik dari segi wewenang, prosedur, maupun substansi peneribitan objek sengketa. Cacat admistrasi tersebut tentu muaranya dari tergugat. Hal mana terdapat pelanggaran ketentuan peraturan perundang-undangan dan/atau asas-asas umum pemerintahan yang baik yang dilakukan oleh tergugat dalam menerbitkan objek sengketa. Secara logis, dapat dimaknai timbulnya sengketa antara penggugat dan pihak ketiga atas terbitnya objek sengketa berasal dari pelaksanaan tugas tergugat yang tidak tertib administrasi. Penggugat dan pihak ketiga tidak akan bersengketa jika tergugat tidak melakukan pelanggaran secara wewenang, prosedur, dan/atau substansi dalam proses pendaftaran hak atas tanah. Mirisnya, meski muara timbulnya sengketa pembatalan sertipikat hak atas tanah berasal dari cacat administrasi yang dilakukan oleh Tergugat, tapi dalam hal putusan pengadilan menyatakan tergugat sebagai pihak yang kalah, secara nyata tidak ada kerugian materil yang akan diderita oleh negera dalam hal ini tergugat. Kerugian akbibat pembatalan objek sengketa, sepenuhnya ditanggung oleh pemegang hak atas tanah yang dibatalkan.
Tidak dapat dipungkiri, dalam kasus-kasus misalnya sertipikat ganda atau sertipikat diterbitkan bukan kepada pemilik objek tanah yang sebenarnya, pihak pemohon pendaftaran tanah pada umumnya diduga merupakan mafia-mafia tanah yang sengaja memalsukan data atau fakta-fakta yuridis dalam proses pendaftaran tanah. Akan tetapi, di lapangan banyak pula ditemukan pemohon ialah pihak yang beriktikad baik. Pemohon tersebut meyakini bahwa tanah yang ia mohonkan pendaftarannya bukan merupakan tanah yang telah dimiliki berdasarkan suatu hak baik yang belum maupun sudah terdaftar oleh orang lain. Selain itu, iktikad baik pemohon tersebut tercermin dari penguasaanya dan pemanfaatan terhadap bidang tanah selama 20 tahun atau lebih secara berturut-turut. Pihak beriktikad baik ini murni merupakan korban dari tidak sempurnanya pelaksanaan pendaftaran tanah oleh pemerintah.
Pelaksanaan Pendaftaran Tanah
Pada era awal berlakunya sistem hukum pertanahan nasional Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1991 tentang Pendaftaran Tanah mengatur pendaftaran tanah diselenggarakan secara lengkap desa demi desa, dalam suatu daerah semua bidang tanah diukur desa demi desa, yang mana sebelum sebidang tanah diukur terlebih dahulu diadakan penyelidikan riwayat bidang tanah dan penetapan batas-batasnya. Setelah pengukuran dalam suatu desa selesai, maka dibuat peta-peta pendaftaran. Mencermati ketentuan tersebut, pemerintah diproyesikan dapat secara proaktif menyelenggarakan pendaftaran tanah secara lengkap dan memiliki peta-peta pendaftaran yang memperlihatkan secara jelas segala macam hak atas tanah di dalam desa dengan batas-batasnya. Namun demikian, penyelenggaraan pendaftaran tanah secara lengkap dengan pengukuran tanah desa demi desa di seluruh wilayah Indonesia ternyata memerlukan biaya yang tidak murah dan dinilai di luar kemampuan negara. Oleh karena itu, penyelenggaraan pendaftaran tanah termasuk pembuatan peta pendaftaran pada akhirnya dilaksanakan secara sporadik, sehingga plotting bidang tanah pada peta pendaftaran dilaksanakan secara simultan atau bersamaan dengan pengumpulan data fisik dan data yuridis pada pendaftaran tanah yang dimohonkan orang perorangan. Ketiadaan peta pendaftaran hasil pengukuran desa demi desa tersebut menjadi salah satu faktor terbukanya ruang bagi terjadinya sengketa pertanahan.
Pemerintah pada akhirnya memang berhasil menyelenggarakan pendaftaran tanah secara lengkap, yaitu melalui program PRONA (Proyek Operasi Nasional Agraria) yang dimulai pada tahun 1981 berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 198 Tahun 1981. Pada tahun 2016, PRONA kemudian berevolusi menjadi PTSL (Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap) berdasarkan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 35 Tahun 2016 tentang Percepatan Pelaksanaan Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap. Konsep dalam program-program tersebut pada intinya ialah melaksanakan pendaftaran tanah pertama kali secara masal/serentak dalam satu hamparan pada wilayah yang setingkat dengan desa dengan proses yang relatif lebih mudah dan cepat, serta biaya yang lebih terjangkau. Namun demikian, pelaksanaan pendaftaran sistematis lengkap tersebut ternyata belum dapat menyelesaikan pendaftaran dan pemetaan seluruh bidang tanah. Program pendaftaran sistematik yang diharapakan mampu memberikan kepastian hukum sehingga dapat menyelesaikan dan mencegah terjadinya sengketa pertanahan, dalam kenyaataannya menghasilkan data pertanahan berkualitas rendah. Beberapa masalah justru muncul pasca proses pengukuran dan pemetaan tanah secara sistematik tersebut, seperti bidang tanah terdaftar tapi tidak terpetakan, bidang tanah terdaftar dan terpetakan tapi masih terdapat masalah kepemilikan, informasi bidang tanah kurang lengkap, spasial bidang tanah tidak lengkap satu desa/kelurahan.
Kerugian Pihak Ketiga yang Beriktikad Baik
Cacat administrasi dalam penerbitan sertipikat hak atas tanah kuat ditengarai terjadi karena data pendaftaran tanah hasil dari proses pendaftaran tanah yang selama ini dilaksanakan berkualitas rendah (informasi tidak lengkap maupun kurang valid), pengarsipan dokumen pertanahan yang buruk, serta kelalaian dan ketidakcermatan petugas dalam memeriksa dokumen pertanahan dan fakta-fakta di lapangan mengenai data yuridis dan data fisik tanah dalam proses penerbitan sertipikat hak atas tanah maupun pemeliharaan data pertanahan. Oleh sebab itu, patut dikatakan bahwa pihak beriktikad baik pemegang sertipikat hak atas tanah yang dibatalkan oleh putusan pengadilan merupakan korban dari pelaksanaan pendaftaran tanah oleh pemerintah yang carut marut dan tidak profesional. Dalam konsep perbuatan melawan hukum, pihak yang karena perbuatannya mengakibatkan kerugian bagi pihak lain wajib mengganti kerugian tersebut.
Proses pendaftaran tanah bukanlah proses yang mudah dan cepat serta tanpa biaya. Proses tersebut memakan tahapan yang panjang dan memerlukan waktu yang lama. Biaya yang dikeluarkan oleh pemohon setidaknya meliputi biaya administrasi pendaftaran tanah, pengukuran dan pemetaan, pemeriksaan tanah (Panitia A), PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak), BPHTB (Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan), serta biaya-biaya lainnya. Dalam hal sertipikat hak atas tanah menjadi objek sengketa di Pengadilan, tentu pemegang sertipikat hak atas tanah akan mengeluarkan biaya sehubungan dengan upaya mempertahankan sertipikat di hadapan Pengadilan. Lebih lanjut, apabila ternyata putusan Pengadilan menyatakan sertipikat hak atas tanah batal/tidak sah, maka terputuslah hubungan hukum antara pemegang hak dan objek tanah. Hapusnya hak atas tanah menimbulkan kerugian sebesar nilai tanah berserta bangunan maupun objek lain di atas tanah tersebut. Dari uraian tersebut, tergambar besarnya kerugian nyata yang diderita oleh pemegang sertipikat hak atas tanah yang dibatalkan.
Pasca putusan Pengadilan yang menyatakan batal/tidak sah berkekuatan hukum tetap, tergugat akan melaksanakan perintah Pengadilan yaitu dengan menerbitkan keputusan pembatalan hak atas tanah dan sertipikat hak atas tanah. Lantas bagaimana dengan biaya-biaya yang telah disetorkan kepada negara/tergugat dalam proses pendaftaran tanah setelah diterbitkannya keputusan pembatalan tersebut? Dalam praktik, segala biaya yang telah disetorkan oleh pemohon dalam proses pendaftaran tanah tidak dikembalikan ketika sertipikat hak atas tanah dibatalkan. Biaya tersebut dipandang sebagai biaya jasa layangan dan operasional yang telah dilakukan oleh Badan Pertanahan Nasional selama proses penerbitan sertipikat. Namun demikian, adakah ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai hal tersebut? Melalui penelusuran terhadap beberapa peraturan perundang-undangan sebagai berikut: Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pemberian dan Pembatalan Hak Atas Tanah Negara dan Hak Pengelolaan, dicabut dengan Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 18 Tahun 2021 tentang Tata Cara Penetapan Hak Pengelolaan Dan Hak Atas Tanah; Peraturan Menteri Agraria Dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 11 Tahun 2016 tentang Peneyelesaian Kasus Pertanahan, dicabut dengan Peraturan Menteri Agraria Dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 21 Tahun 2020 tentang Penanganan Dan Penyelesaian Kasus Pertanahan, sama sekali tidak ditemukan ketentuan mengenai mekanisme pengembalian biaya-biaya yang telah disetorkan kepada tergugat oleh pemohon selama proses pendaftaran tanah.
Sementara itu, bagaimana dengan pengembalian BPHTB yang telah disetorkan pemohon kepada pemerintah daerah? Dari penelusuran peraturan perundang-undangan di bidang perpajakan, juga tidak ditemukan aturan yang secara khusus mengatur mekanisme pengembalian BPHTB ketika suatu hak atas tanah dibatalkan. Akan tetapi, terdapat Surat Edaran dari Direktorat Jenderal Pajak Nomor Surat S – 471/Pj.331/2000 tentang Pengembalian BPHTB Berkaitan Dengan Pembatalan Akta Jual Beli Tanah Dan Atau Bangunan, ketentuan tersebut menunjukan kemungkinan pengembalian BPHTB manakala fiskus tidak jadi memperoleh suatu hak atas tanah. BPHTB merupakan pajak yang dikenakan atas perolehan hak atas tanah dan atau bangunan. Akibat dari diterbitkannya keputusan pembatalan hak atas tanah dan sertipikat, fiskus kehilangan hak atas tanah bukan karena proses peralihan hak melainkan karena hak atas tanah tersebut dianggap tidak pernah ada atau dibatalkan oleh negara. Oleh karena itu, beralasan bagi pemegang hak atas tanah yang dibatalkan mendapatkan pengembalian BPHTB.
Peran Pengadilan Tata Usaha Negara
Ketentuan Pasal 71 ayat (5) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengatur bahwa kerugian yang timbul akibat keputusan dan/atau tindakan yang dibatalkan menjadi tanggung jawab badan dan/atau pejabat pemerintah. Maksud dari ketentuan tersebut yaitu pemerintah bertanggung jawab atas kerugian yang timbul akibat dari pelaksanaan sautu keputusan tata usaha negara yang dibatalkan. Sementara, bagaimana dengan kerugian yang timbul akibat dari pembatalan suatu keputusan tata usaha negara? Apakah kerugian tersebut juga menjadi tanggung jawab negara? Hal ini mengingat dalam kedua kondisi tersebut sama-sama terdapat pelanggaran administrasi yang dilakukan oleh tergugat.
Selama ini, amar Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang mengabulkan gugatan pembatalan sertipikat hak atas tanah berhenti pada pernyataan batal atau tidak sah keputusan tata usaha negara, perintah kepada tergugat untuk mencabut keputusan tata usaha negara, dan penghukuman untuk membayar biaya perkara. Lingkup amar tersebut selaras dengan kaidah bahwa hakim memutus berdasarkan apa yang dituntut oleh penggugat dalam gugatan. Tentu di dalam gugatan, penggugat tidak akan menambahkan tuntutan agar tergugat memberikan ganti kerugian pada pihak ketiga manakala gugatannya dikabulkan. Amar penghukuman bagi tergugat untuk memberikan ganti kerugian bukannya tidak dikenal dalam hukum acara peradilan tata usaha negara. Hanya saja, pemberian ganti kerugian atas pelanggaran administrasi tergugat selama ini dikonstruksikan terbatas pada penggugat saja. Padahal, sebagaimana telah diuraikan pada paragraf-paragraf sebelumnya, dalam kasus cacat administrasi penerbitan sertipikat hak atas tanah pihak ketiga yang beriktikad baik merupakan pihak yang paling besar mengalami kerugian. Kerugian tersebut tidak mungkin dimintakan ganti ruginya kepada pihak lain, terutama apabila cacat administrasi penerbitan sertipikat hak atas tanah murni karena kesalahan negara/tergugat.
Ketiadaan amar penghukuman bagi tergugat untuk mengembalikan keadaan akibat dari pembatalan sertipikat hak atas tanah, sejatinya merupakan kegagalan Pengadilan Tata Usaha Negara dalam meletakkan keadilan. Pengadilan telah membiarkan pihak beriktikad baik menanggung sepenuhnya kerugian atas pelanggaran administrasi yang dilakukan oleh tergugat, sementara tergugat sebagai pelanggar tidak memperoleh konsekuensi yang memberikan efek jera. Di dalam hukum acara tata usaha negara, diperkenankan penerapan asas ultra petita secara terbatas, misalnya dalam sengketa kepegawaian sekalipun tidak dimintakan dalam tuntutan gugatan Majelis Hakim dapat mengubah keadaan penggugat menjadi lebih buruk dari apa yang diakibatkan oleh keputusan tata usaha negara. Lebih lanjut, apabila mencermati ketentuan Pasal 97 ayat (10) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang pada pokoknya mengatur bahwa dalam hal gugatan dikabulkan selain kewajiban untuk mencabut keputusan tata usaha negara dan/atau menerbitkan keputusan tata usaha negara, dapat pula disertai pembebanan ganti rugi kepada tergugat. Mengenai kepada siapa saja ganti rugi itu diberikan Undang-Undang tersebut maupun peraturan perundang-undangan lainnya tidak mengatur. Dengan mempertimbangkan hal-hal tersebut, apakah ke depannya terdapat prospek bagi hakim untuk secara ex officio mewajibkan kepada negara memberikan ganti kerugian atau setidak-tidaknya mengembalikan biaya-biaya yang telah disetorkan dalam proses penerbitan sertipikat hak atas tanah? Kiranya hal tersebut dapat menjadi perhatian dalam lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara.
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI