Pada tanggal 31 Desember 2025 silam presiden menerbitkan Keputusan Presiden Nomor 41 tahun 2025 tentang Pembentukan Pengadilan Tata Usaha Negara Tanjung Selor dan Pengadilan Tata Usaha Negara Sofifi. Keputusan Presiden tersebut menjadi dasar pembentukan dua pengadilan baru di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara bersamaan dengan dua Keputusan Presiden lainnya yang membentuk beberapa pengadilan di lingkungan peradilan umum dan peradilan agama. Namun pertanyaannya kenapa pengadilan dibentuk dengan Keputusan Presiden?
Pengaturan mengenai pembentukan pengadilan tingkat pertama di lingkungan badan Peradilan Tata Usaha Negara saat ini diatur dalam Pasal 9 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Dalam Pasal tersebut memang secara jelas diatur bahwa pembentukan pengadilan tata usaha negara dilakukan dengan Keputusan Presiden. Sehingga secara harafiah memang pembentukan pengadilan tata usaha negara dengan Keputusan Presiden merupakan hal yang tepat. Namun jika dilihat secara kontekstual berdasarkan Sejarah Hukum yang meliputi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 maka didapati bahwa pemahaman tersebut adalah keliru.
Pada masa pembentukan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, rezim hukum peraturan perundang-undangan masih menganut praktik yang diwariskan oleh era orde lama dan orde baru. Di era Orde Lama dan Orde Baru, pada praktiknya Presiden selaku kepala pemerintahan selain dapat membentuk peraturan pemerintah sesuai dengan Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945 juga membentuk peraturan-peraturan dalam bentuk lain. Misalnya di era orde lama dan orde baru terdapat Penetapan Presiden (PNPS), Peraturan Presiden, Keputusan Presiden, atau Instruksi Presiden. Keempat produk hukum dari presiden tersebut berisi peraturan yang mengikat umum, bahkan dapat berisi ketentuan pidana seperti PNPS Nomor 1 Tahun 1965 yang mengatur pidana penodaan agama. Praktik ini mulai bergeser pada era reformasi. Sejak tahun 1998 sampai 2004 bentuk norma hukum pengaturan mengikat umum yang dibentuk oleh presiden selain PP ada dua yakni Keputusan Presiden dan Instruksi Presiden. Namun yang biasanya diundangkan hanya beberapa Keputusan Presiden saja.
Menurut Anna Erliyana, Keputusan Presiden di era sampai dengan 2004 dapat diklasifikasikan menjadi tiga jenis yakni Keputusan Presiden yang merupakan peraturan perundang-undangan/algemene verbindend voorschriften (diundangkan di lembaran negara), Keputusan Presiden yang merupakan peraturan kebijakan/Beleidsregel (berisi pengaturan tetapi tidak diundangkan), atau Keputusan Presiden yang berisi Penetapan individual/Beschikking (misal pengangkatan pegawai atau menteri). Praktik ini mulai dihentikan sejak terbitnya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Berdasarkan Pasal 7 undang-undang (saat ini Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan) tersebut yang dianggap peraturan perundang-undangan adalah Peraturan Presiden bukan Keputusan Presiden. Sehingga sejak era Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 sampai dengan hari ini tidak ada lagi Keputusan Presiden yang diundangkan sebagai peraturan perundang-undangan.
Lalu apa hubungannya dengan pembentukan pengadilan tingkat pertama? Memang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 diamanatkan pembentukan pengadilan tingkat pertama dibentuk dengan Keputusan Presiden. Namun jika melihat konteks sejarah hukumnya maka yang dimaksud Keputusan Presiden dalam undang-undang tersebut adalah Keputusan Presiden yang merupakan peraturan perundang-undangan, bukan penetapan individual (beschikking) mau pun peraturan kebijakan (beleidsregel). Sebab di dalamnya terdapat Pasal-Pasal yang mengatur mengenai kewenangan relatif dari pengadilan yang dibentuk serta peralihan kewenangan dari pengadilan yang lama kepada pengadilan yang baru. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 masih menggunakan nomenklatur Keputusan Presiden karena ia dibentuk sebelum adanya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 yang mengatur bahwa produk hukum peraturan perundang-undangan yang dapat dibentuk presiden selain PP adalah Peraturan Presiden, bukan Keputusan Presiden. Sehingga jika dibaca secara kontekstual maka Keputusan Presiden yang dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 harus dibaca sebagai Peraturan Presiden. Bukti bahwa Keputusan Presiden yang dimaksud merupakan peraturan perundang-undangan adalah di Pasal 10 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 yang mengatur bahwa Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara dibentuk dengan Undang-Undang. Artinya pengadilan dibentuk dengan peraturan perundang-undangan (algemene verbindend voorschriften), bukan peraturan kebijakan (beleidsregel) atau penetapan individual (beschikking). Oleh karena itu harusnya pembentukan pengadilan tingkat pertama di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara dilakukan dengan Peraturan Presiden bukan Keputusan Presiden lagi.
Akibat hukumnya jika pembentukan pengadilan tingkat pertama dibentuk dengan Keputusan Presiden yang tidak diundangkan maka status hukumnya hanya sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel) yang tidak bisa mengatur mengenai hak dan kewajiban. Sebab suatu peraturan kebijakan hanyalah penjabaran atas peraturan perundang-undangan dan tidak mengatur hak dan kewajiban. Peraturan kebijakan seperti Keputusan Presiden yang bersifat mengatur sebenarnya didasari pada diskresi presiden. Sedangkan Keputusan Presiden yang dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 bukanlah diskresi melainkan delegasi perundang-undangan (delegatie van wetgeving). Dengan demikian dapat dikatakan pembentukan pengadilan dengan Keputusan Presiden adalah salah kaprah alias bertentangan dengan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dan dapat dibatalkan melalui gugatan di Pengadilan Tata Usaha Negara sebagai Keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat (vide Pasal 87 huruf f Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Peradilan Tata Usaha Negara) sepanjang memenuhi syarat formal pengajuan gugatan.
Referensi:
Anna Erliyana. Keputusan Presiden : Analisis Keppres R.I. 1987 – 1998. Depok: Rajawali Pers, 2005.
Maria Farida Indrati. Ilmu Perundang-undangan 1: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, Edisi Revisi. Yogyakarta: PT Kanisius, 2020.
Muhammad Adiguna Bimasakti dan Anna Erliyana. Tindakan-Tindakan Pemerintahan (Bestuurshandelingen): Dari Keputusan, Tindakan Faktual, sampai Perjanjian oleh Pemerintah Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata. Yogyakarta:Pustaka Hukum, 2025.
Muhammad Adiguna Bimasakti dkk. Pengujian Formal dan Material Peraturan Perundang-Undangan di Bawah Undang-Undang oleh Mahkamah Agung. Yogyakarta:Pustaka Hukum, 2025.
Muhammad Ikbar Andi Endang, Muhammad Adiguna Bimasakti, Khalimi dkk. Pembentukan Pengadilan Tata Usaha Negara di Kabupaten/Kota pada Setiap Provinsi di Indonesia. Jakarta: Litera, 2024. (Penelitian Pustrajak MA RI 2024).
Zaka Firma Aditya, Muhammad Adiguna Bimasakti dan Anna Erliyana. Hukum Administrasi Negara Kontemporer: Konsep, Teori, dan Penerapannya di Indonesia. Depok:Rajawali Pers, 2023.
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI