Perkembangan kebijakan perubahan iklim di Indonesia tidak hanya membawa implikasi lingkungan, tetapi juga melahirkan konstruksi hukum baru yang beririsan dengan hukum administrasi negara. Salah satu instrumen strategis yang dikembangkan adalah Carbon Capture and Storage (CCS), yang secara normatif diatur melalui Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 tentang Penyelenggaraan Kegiatan Penangkapan dan Penyimpanan Karbon. Regulasi ini menarik untuk dikaji dalam konteks hukum administrasi negara, khususnya terkait pengakuan nilai ekonomi karbon dan implikasinya terhadap kewenangan administratif negara serta potensi sengketa di Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Berbeda dengan pendekatan pasar karbon konvensional yang menempatkan karbon sebagai komoditas yang dapat diperdagangkan secara langsung, skema CCS dalam Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 membangun konstruksi hukum yang lebih kompleks. Nilai ekonomi tidak dilekatkan pada karbon sebagai limbah atau residu pencemaran, melainkan pada aktivitas penangkapan dan penyimpanan karbon yang menghasilkan manfaat lingkungan dan tunduk pada rezim perizinan serta pengawasan negara.
A. Pengakuan Nilai Ekonomi Karbon dalam Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024
Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 merupakan regulasi nasional yang mengakui bahwa hasil kegiatan penangkapan dan penyimpanan karbon dapat dikonversi menjadi unit ekonomi yang dapat dicatat dan diperdagangkan. Pengakuan ini terlihat dari pengaturan mengenai pencatatan, monitoring, serta kemungkinan konversi hasil CCS ke dalam skema nilai ekonomi karbon.
Regulasi tersebut tidak serta-merta menempatkan karbon sebagai objek hak milik privat. Penyimpanan karbon tetap berada dalam rezim hukum publik, di mana negara memegang peran sentral sebagai pengendali melalui instrumen perizinan, pengawasan, dan evaluasi administratif. Hak ekonomi yang diperoleh badan usaha bersifat terbatas (derivative rights), bergantung pada pemenuhan kewajiban hukum, standar teknis, serta kepatuhan terhadap mekanisme Monitoring, Measurement, and Verification (MMV). Berdasarkan hal tersebut, karbon bukan merupakan komoditas ekonomi sebagai limbah, melainkan aktivitas penangkapan dan penyimpanan karbon yang menghasilkan manfaat lingkungan (environmental services) berupa pencegahan pelepasan karbon ke udara bebas sehingga tidak terjadi pencemaran udara.
Nilai ekonomi tidak melekat pada karbon sebagai substansi atau residu, melainkan pada fakta bahwa karbon tersebut berhasil ditangkap dan tidak dilepaskan ke atmosfer. Pencegahan pencemaran udara inilah yang kemudian diakui sebagai manfaat lingkungan yang dapat dikonversi secara terbatas menjadi nilai ekonomi, sepanjang pengakuan tersebut diberikan dan disahkan oleh negara melalui keputusan atau izin administratif. Oleh karena itu, karbon yang memiliki nilai ekonomi dalam skema CCS bukanlah karbon itu sendiri, melainkan karbon yang tidak dilepaskan ke udara dan tidak menimbulkan pencemaran, sebagai hasil dari aktivitas penangkapan dan penyimpanan yang sah secara hukum. Pengakuan nilai ekonomi tersebut sepenuhnya berada dalam ranah kewenangan administrasi negara dan wajib tunduk pada asas legalitas, kecermatan, dan kepastian hukum.
B. Internalisasi Biaya Lingkungan dan Fungsi Pengendalian Administratif
Pendekatan regulasi CCS juga sejalan dengan konsep internalization of environmental costs. Dalam perspektif hukum lingkungan dan hukum administrasi negara, pencemaran tidak lagi sepenuhnya diposisikan sebagai beban publik, melainkan dialihkan kepada pelaku usaha melalui kewajiban penerapan teknologi dan standar lingkungan tertentu. Teknologi CCS berfungsi sebagai instrumen administratif untuk memaksa pelaku usaha menanggung biaya pengendalian pencemaran yang dihasilkan dari aktivitas ekonominya. Melalui mekanisme ini, karbon yang semula dipandang sebagai residu berbahaya diubah menjadi objek pengelolaan administratif yang memiliki nilai ekonomi terbatas. Nilai tersebut hanya dapat timbul apabila kegiatan CCS dilaksanakan sesuai dengan persyaratan hukum, teknis, dan lingkungan yang ditetapkan oleh negara.
Pengakuan nilai ekonomi karbon dalam skema CCS tidak dapat dilepaskan dari fungsi hukum administrasi negara sebagai instrumen pengendalian dan pencegahan pencemaran. Negara tidak hanya berperan sebagai fasilitator pasar karbon, tetapi juga sebagai penjaga kepentingan umum yang memastikan bahwa manfaat ekonomi tidak mengorbankan perlindungan lingkungan dan keselamatan publik.
C. Implikasi terhadap Kewenangan PTUN dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB)
Konstruksi nilai ekonomi karbon dalam skema Carbon Capture and Storage (CCS) yang sepenuhnya bergantung pada izin, penetapan, serta pengawasan administratif menempatkan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) sebagai forum yang relevan dalam penyelesaian sengketa yang mungkin timbul. Dalam konteks ini, setiap keputusan tata usaha negara yang berkaitan dengan pemberian, penolakan, pembatasan, maupun pencabutan izin CCS, termasuk pengakuan atau penolakan unit nilai ekonomi karbon, berpotensi menjadi objek sengketa tata usaha negara.
Secara yuridis, keputusan mengenai pemberian, penolakan, pembatasan, maupun pencabutan izin Carbon Capture and Storage (CCS), termasuk keputusan yang berkaitan dengan pengakuan atau penolakan unit nilai ekonomi karbon, merupakan penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat pemerintahan dalam rangka penyelenggaraan fungsi pemerintahan, yang bersumber pada kewenangan atribusi dan delegasi sebagaimana diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 dan peraturan pelaksanaannya.
Keputusan tersebut bersifat konkret karena ditujukan pada kegiatan dan subjek tertentu. Bersifat individual karena berlaku bagi badan usaha tertentu. Bersifat final karena secara langsung menimbulkan akibat hukum berupa diperolehnya, dibatasinya, atau hilangnya hak administratif untuk melaksanakan kegiatan CCS maupun memperoleh pengakuan nilai ekonomi karbon.
Penulis berpendapat bahwa keputusan dimaksud telah memenuhi seluruh unsur Keputusan Tata Usaha Negara sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara juncto Pasal 87 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, sehingga secara hukum berada dalam kompetensi absolut Peradilan Tata Usaha Negara untuk diuji keabsahannya, baik dari aspek kewenangan, prosedur, maupun substansi berdasarkan asas-asas umum pemerintahan yang baik.
- Asas Legalitas
Asas legalitas menuntut agar setiap tindakan dan keputusan pejabat pemerintahan memiliki dasar kewenangan yang jelas dan sah. Dalam konteks CCS, penerbitan atau pencabutan izin kegiatan penangkapan dan penyimpanan karbon harus secara tegas bersandar pada ketentuan Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 beserta peraturan pelaksanaannya. Apabila suatu izin CCS dicabut atau pengakuan unit karbon ditolak tanpa dasar normatif yang jelas, tindakan tersebut berpotensi dikualifikasikan sebagai perbuatan melampaui kewenangan (detournement de pouvoir) dan dapat dibatalkan oleh PTUN. - Asas Kecermatan
Asas kecermatan mengharuskan pejabat administrasi negara untuk bertindak berdasarkan pertimbangan yang lengkap, akurat, dan rasional. Dalam skema CCS, asas ini tercermin pada kewajiban pemerintah untuk melakukan penilaian teknis, lingkungan, serta hasil Monitoring, Measurement, and Verification (MMV) secara komprehensif sebelum menetapkan suatu keputusan administratif. Keputusan pencabutan izin CCS atau penolakan pengakuan unit karbon yang tidak didasarkan pada data ilmiah yang memadai atau prosedur yang benar berpotensi melanggar asas kecermatan dan dapat diuji keabsahannya di PTUN. - Asas Kepastian Hukum
Asas kepastian hukum menuntut adanya kejelasan, konsistensi, dan prediktabilitas dalam tindakan pemerintahan. Pada nilai ekonomi karbon, badan usaha berhak memperoleh kejelasan mengenai syarat, prosedur, serta konsekuensi hukum dari pengakuan atau penolakan unit ekonomi karbon. Ketidakjelasan kriteria administratif atau perubahan kebijakan yang tidak transparan berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum dan merugikan hak-hak badan usaha, sehingga membuka ruang bagi pengajuan gugatan ke PTUN.
D. Simulasi Sengketa Tata Usaha Negara dalam Skema CCS
Sebagai ilustrasi, dapat dibayangkan suatu sengketa tata usaha negara yang timbul akibat pencabutan izin CCS oleh kementerian terkait. Misalnya, suatu badan usaha telah memperoleh izin penyimpanan karbon dan melaksanakan kegiatan CCS sesuai dengan standar teknis yang berlaku. Namun, dalam proses evaluasi, pemerintah mencabut izin tersebut dengan alasan tidak terpenuhinya kewajiban MMV, tanpa disertai hasil audit yang transparan dan dapat diuji.
Dalam kondisi demikian, objek sengketa di PTUN adalah keputusan tata usaha negara berupa pencabutan izin CCS. Hakim PTUN akan menilai apakah keputusan tersebut telah memenuhi asas legalitas, asas kecermatan, dan asas kepastian hukum. Apabila terbukti bahwa pencabutan izin dilakukan tanpa dasar hukum yang jelas atau tanpa proses pemeriksaan yang cermat, maka keputusan tersebut berpotensi dinyatakan batal atau tidak sah.
Simulasi lain dapat terjadi pada penolakan pengakuan unit nilai ekonomi karbon. Apabila suatu badan usaha telah memenuhi seluruh persyaratan administratif dan teknis, tetapi permohonan pengakuan unit karbon ditolak tanpa alasan yang rasional dan terukur, maka penolakan tersebut dapat dikualifikasikan sebagai keputusan administratif yang melanggar AUPB. Dalam konteks ini, Pengadilan Tata Usaha Negara berperan sebagai penjaga legalitas dan rasionalitas tindakan pemerintahan dalam pengelolaan nilai ekonomi karbon.
Pengaturan nilai ekonomi karbon dalam Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 menegaskan bahwa Carbon Capture and Storage (CCS) berada dalam rezim hukum publik yang kuat dan berada di bawah kendali negara melalui instrumen hukum administrasi. Nilai ekonomi tidak melekat pada karbon sebagai limbah, melainkan pada aktivitas penangkapan dan penyimpanan karbon yang sah secara administratif dan menghasilkan manfaat lingkungan.
Konstruksi hukum tersebut secara inheren membuka ruang pengujian yudisial melalui Peradilan Tata Usaha Negara, khususnya terhadap keputusan administratif yang berkaitan dengan izin dan pengakuan nilai ekonomi karbon. Dengan demikian, Pengadilan Tata Usaha Negara memiliki peran strategis dalam memastikan bahwa implementasi CCS berjalan sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik, melindungi kepentingan umum, serta menjamin kepastian hukum dalam transisi menuju ekonomi rendah karbon.
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI