Sebelum membahas KTUN terikat dan KTUN bebas lebih jauh, ada dua pertanyaan yang perlu dijawab, yakni seberapa luas ruang penilaian pejabat, dan sejauh mana hakim dapat mengujinya. Namun, ada baiknya kita mulai dari sesuatu yang sederhana, bagaimana ruang penilaian pejabat bisa berbeda dalam dua situasi yang sekilas tampak serupa.

Seorang pegawai negeri yang mengajukan kenaikan pangkat reguler pada dasarnya dapat memperkirakan hasil yang akan diterimanya apabila seluruh persyaratan telah terpenuhi. Masa kerja, pangkat, penilaian kinerja, dan kelengkapan administratif diperiksa berdasarkan ketentuan yang berlaku. Jika semuanya terpenuhi, ruang pejabat untuk menentukan hasil yang berbeda relatif kecil karena peraturan telah banyak menentukan apa yang harus dilakukan.

Keadaannya tidak persis sama ketika pejabat harus memilih satu di antara beberapa pegawai yang sama-sama memenuhi persyaratan untuk menduduki suatu jabatan. Peraturan tetap memberikan batas, tetapi tidak selalu menunjuk siapa yang harus dipilih. Pejabat masih harus membandingkan kompetensi, rekam jejak, integritas, hasil penilaian, dan kebutuhan organisasi. Pada titik ini, keputusan tidak lagi lahir semata-mata dengan mencocokkan fakta dengan daftar persyaratan, tetapi juga melibatkan ruang penilaian.

Dua keputusan tersebut sama-sama lahir dari kewenangan pemerintahan, tetapi mempunyai karakter yang berbeda. Dalam hukum administrasi negara, perbedaan itu dikenal melalui istilah keputusan tata usaha negara terikat dan keputusan tata usaha negara bebas, atau dalam doktrin Belanda disebut gebonden beschikking dan vrije beschikking.

Arti penting pembedaan ini tidak berhenti pada tataran doktrin. Dalam praktik, pembedaan tersebut membantu menunjukkan sejauh mana tindakan pejabat telah diarahkan oleh norma, pada bagian mana ruang penilaian masih tersedia, dan bagaimana penggunaan ruang tersebut diuji oleh hakim.

Dua Karakter Keputusan

Untuk memahami dari mana perbedaan ruang penilaian itu berasal, ada baiknya kita mulai dari pandangan Philipus M. Hadjon. Ia menjelaskan bahwa pembedaan antara keputusan terikat dan keputusan bebas pada dasarnya berkaitan dengan ada atau tidaknya kebebasan bertindak bagi badan atau pejabat pemerintahan. Pada KTUN terikat, peraturan telah banyak menentukan persyaratan sekaligus akibat hukum yang harus diambil. Pejabat tetap harus memeriksa fakta dan dokumen yang diajukan, tetapi setelah seluruh persyaratan terpenuhi, ruang untuk menentukan hasil yang berbeda menjadi sangat terbatas.

Sederhananya, pada KTUN terikat, norma telah menyediakan jawaban hukum. Tugas pejabat terutama memastikan apakah keadaan konkret memenuhi syarat untuk memperoleh jawaban tersebut. Apabila peraturan menentukan bahwa suatu hak wajib diberikan setelah syarat A, B, dan C terpenuhi, pejabat tidak dapat menolaknya hanya berdasarkan alasan pribadi atau pertimbangan lain yang tidak diberikan oleh peraturan.

KTUN bebas mempunyai karakter yang berbeda. Norma tetap memberikan dasar kewenangan dan batas hukum, tetapi belum menentukan seluruh isi keputusan sampai pada satu hasil yang pasti. Pejabat masih harus memilih di antara beberapa kemungkinan yang dibenarkan atau menilai apakah keadaan konkret telah memenuhi kriteria yang dirumuskan secara terbuka.

Istilah “bebas” karena itu tidak berarti pejabat dapat bertindak sesuka hati. Kebebasan tersebut hanya menunjukkan bahwa hukum masih menyisakan ruang tertentu bagi pejabat. Ruang itu dapat berbentuk kebebasan kebijaksanaan maupun kebebasan penilaian. Dalam kebebasan kebijaksanaan, pejabat mempunyai ruang untuk menentukan apakah suatu kewenangan akan digunakan atau pilihan mana yang akan diambil di antara beberapa alternatif yang dibenarkan. Dalam kebebasan penilaian, ruang tersebut terletak pada proses menentukan apakah suatu keadaan konkret memenuhi kriteria yang dirumuskan secara terbuka dalam peraturan, seperti “kepentingan umum”, “keadaan mendesak”, atau “alasan yang cukup”.

Contohnya dapat dilihat dalam pengisian jabatan. Persyaratan kepangkatan, pendidikan, pengalaman, dan kompetensi dapat ditentukan secara tegas. Pada bagian ini, pejabat bersifat terikat. Namun, apabila terdapat beberapa calon yang sama-sama memenuhi persyaratan, pejabat mungkin masih harus menilai siapa yang paling sesuai dengan kebutuhan organisasi. Dengan demikian, satu keputusan tidak selalu sepenuhnya terikat atau sepenuhnya bebas. Karakternya perlu dikenali dengan melihat pada bagian mana norma telah menentukan hasil dan pada bagian mana pejabat masih mempunyai ruang untuk menilai atau memilih.

Tiga Pertanyaan untuk Mengenali Karakter KTUN

Mengetahui bahwa ada dua karakter keputusan tentu belum cukup. Pertanyaan berikutnya adalah bagaimana mengenali karakter tersebut dalam praktik, ketika berhadapan dengan suatu KTUN konkret. Sayangnya, menentukan apakah sebuah KTUN bersifat terikat atau bebas tidak selalu semudah menemukan kata “wajib” atau “dapat” dalam suatu pasal. Rumusan tersebut dapat menjadi salah satu petunjuk, tetapi maknanya tetap harus dipahami dalam keseluruhan ketentuan.

Untuk menentukannya, penulis mengajukan tiga pertanyaan yang saling berkaitan. Pertama, apa yang telah ditentukan oleh norma? Kedua, pada bagian mana norma masih menyisakan ruang bagi pejabat untuk menilai atau memilih? Ketiga, sejauh mana penggunaan ruang tersebut dapat diuji oleh hakim? Urutannya penting karena batas pengujian hakim baru dapat dipahami setelah karakter norma dan letak ruang penilaian pejabat terlebih dahulu dikenali.

Pertanyaan pertama berkaitan dengan apa yang telah ditentukan oleh norma. Untuk menjawabnya, ketentuan perlu dibaca secara utuh, meliputi persyaratan, tujuan kewenangan, prosedur, dan akibat hukum yang menyertainya. Rumusan bahwa pejabat “wajib memberikan” suatu hak setelah persyaratan tertentu terpenuhi biasanya menunjukkan kewenangan terikat. Sebaliknya, rumusan bahwa pejabat “dapat memberikan” atau “berwenang memberikan” sesuatu dapat mengisyaratkan adanya ruang pilihan.

Meski begitu, kemunculan kata ‘dapat’ tidak selalu berarti pejabat bebas mengabulkan atau menolak berdasarkan kehendaknya sendiri. Dalam konteks tertentu, kata tersebut hanya menunjukkan adanya kewenangan, sehingga begitu seluruh syarat terpenuhi, ruang pejabat untuk menolak justru menjadi sangat sempit. Sama halnya, kata ‘wajib’ juga belum tentu menghilangkan seluruh proses penilaian, karena pejabat tetap harus menentukan apakah fakta tertentu benar-benar memenuhi unsur norma.

Pertanyaan kedua berkaitan dengan pada bagian mana norma masih menyisakan ruang bagi pejabat untuk menilai atau memilih. Untuk menjawabnya, setiap unsur keputusan perlu diperiksa secara terpisah. Pejabat mungkin terikat dalam soal kewenangan, persyaratan, dan prosedur, tetapi masih memiliki ruang untuk menentukan pilihan akhirnya. Ruang tersebut dapat berupa kebebasan kebijaksanaan ketika pejabat memilih di antara beberapa alternatif yang dibenarkan, atau kebebasan penilaian ketika pejabat menentukan apakah keadaan konkret memenuhi kriteria terbuka, seperti “kepentingan umum” atau “keadaan mendesak”.

Pertanyaan ini penting karena satu KTUN dapat memuat unsur terikat sekaligus unsur bebas. Karena itu, menurut penulis, pembedaan ini lebih berguna apabila dipakai untuk membedah bagian-bagian suatu keputusan daripada sekadar memberikan satu label terhadap keseluruhan keputusan.

Pertanyaan ketiga adalah: seberapa jauh penggunaan ruang tersebut dapat diperiksa oleh hakim? Pertanyaan inilah yang membuat pembedaan antara KTUN terikat dan KTUN bebas penting bagi PTUN. Sebab, karakter keputusan tidak hanya memengaruhi cara pejabat mengambil keputusan, tetapi juga titik tekan pengujiannya ketika keputusan tersebut disengketakan. Untuk menjawabnya, kita perlu melihat lebih dulu batas-batas kebebasan pejabat, baru kemudian sejauh mana hakim dapat mengujinya.

Kebebasan yang Tetap Memiliki Batas

Kalau pejabat diberi ruang untuk menilai atau memilih, apakah pilihan tersebut sepenuhnya diserahkan kepada kehendaknya? Dalam hal ini Indroharto dan S.F. Marbun kompak menjawab tidak. Artinya, kebebasan dalam hukum administrasi tidak pernah berarti kebebasan tanpa batas.

Batas tersebut mencakup dua hal: kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) yang semula berkembang sebagai asas doktrinal, namun kini telah dinormatifkan dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Keduanya mengikat baik KTUN terikat maupun KTUN bebas.

Lalu, apabila keduanya sama-sama tunduk pada peraturan dan AUPB, apa yang membedakan? Menurut penulis, perbedaannya bukan terletak pada aspek yang dapat diuji. Baik KTUN terikat maupun KTUN bebas tetap dapat diperiksa dari aspek kewenangan, prosedur, dan substansi. Perbedaannya terutama terletak pada ukuran dan titik tekan pengujian substansinya.

Pada KTUN terikat, norma tertulis biasanya memberikan ukuran hasil yang relatif lebih determinatif. Hakim dapat memeriksa apakah pejabat telah menafsirkan persyaratan secara tepat, menilai fakta secara benar, dan menetapkan akibat hukum sesuai dengan yang diarahkan oleh norma. Pada KTUN bebas, karena norma masih menyisakan ruang penilaian atau pilihan, AUPB cenderung mempunyai peran lebih menonjol. Melalui AUPB, hakim dapat menguji apakah ruang tersebut digunakan secara cermat, tidak memihak, tidak menyimpang dari tujuan kewenangan, dan didasarkan pada pertimbangan yang dapat dipertanggungjawabkan.

Sejauh Mana Hakim Menguji?

Batas-batas yang telah diuraikan di atas, yakni kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dan AUPB, itulah yang pada akhirnya menentukan sejauh mana pengadilan boleh masuk ke substansi sebuah keputusan, dan di sinilah pembedaan KTUN terikat dan bebas benar-benar diuji relevansinya. Hal ini sejalan dengan Pasal 53 ayat (2) Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang menempatkan pertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan AUPB sebagai dasar pengujian terhadap KTUN.

Pada KTUN terikat, hakim dapat memeriksa apakah keputusan diterbitkan oleh pejabat yang berwenang, apakah prosedurnya telah ditempuh, apakah norma dan persyaratannya ditafsirkan dengan tepat, apakah fakta yang menjadi dasar keputusan telah dinilai secara benar, serta apakah hasil akhirnya sesuai dengan akibat hukum yang diarahkan oleh norma. Jika seluruh syarat untuk memperoleh suatu hak telah terpenuhi, tetapi pejabat tetap menolaknya tanpa dasar yang sah, substansi keputusan tersebut dapat dinilai bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.

Pada KTUN bebas, pemeriksaan terhadap kewenangan dan prosedur tetap dilakukan. Namun, ketika masuk ke substansi, hakim berhadapan dengan keadaan yang berbeda karena hukum masih menyisakan ruang penilaian atau menyediakan lebih dari satu pilihan yang dapat dibenarkan. Dalam keadaan demikian, hakim tidak membatalkan keputusan hanya karena menganggap terdapat pilihan lain yang lebih baik. Meskipun demikian, hakim tetap dapat memeriksa alasan yang digunakan, fakta yang dipertimbangkan, tujuan pemberian kewenangan, dan proses yang ditempuh pejabat hingga sampai pada pilihannya.

Fokus pengujian hakim dapat berbeda menurut bentuk kebebasan yang dimiliki pejabat. Apabila pejabat mempunyai kebebasan kebijaksanaan untuk memilih di antara beberapa pilihan yang sama-sama dibenarkan oleh hukum, hakim menguji apakah pilihan tersebut masih berada dalam batas kewenangan, sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan, dan didasarkan pada pertimbangan yang relevan. Sementara itu, apabila pejabat mempunyai kebebasan penilaian dalam menerapkan kriteria yang terbuka, fokus pengujian lebih diarahkan pada kewajaran dalam menafsirkan kriteria tersebut serta kecermatan penerapannya terhadap fakta yang dihadapi.

Bayangkan terdapat dua calon yang sama-sama memenuhi persyaratan untuk menduduki suatu jabatan. Pada dasarnya, pejabat mempunyai ruang untuk menentukan calon yang dianggap paling sesuai berdasarkan kriteria yang berlaku dan kebutuhan organisasi. Hakim tidak dapat mengganti pilihan itu semata-mata karena mempunyai pandangan berbeda mengenai calon yang lebih baik. Namun, keadaannya berubah apabila pilihan tersebut didasarkan pada hubungan kekerabatan atau kepentingan pribadi, menggunakan pertimbangan yang tidak relevan, mengabaikan fakta penting, atau memperlakukan calon secara berbeda tanpa dasar yang objektif.

Dalam situasi demikian, persoalannya bukan lagi siapa calon terbaik, melainkan apakah ruang penilaian telah digunakan secara bertanggung jawab. Keputusan mungkin telah melalui tahapan formal yang ditentukan, tetapi alasan dan pertimbangan yang melahirkan hasil akhirnya tetap dapat diuji. Asas kecermatan, ketidakberpihakan, kepastian hukum, dan larangan menyalahgunakan kewenangan membantu hakim menilai apakah pilihan tersebut masih berada dalam koridor hukum.

Dengan demikian, pengujian substansi KTUN bebas tidak diarahkan untuk menemukan keputusan yang paling ideal menurut hakim. Pengujian diarahkan untuk memastikan bahwa pilihan pejabat masih dapat dibenarkan secara hukum. Batas antara keduanya kemudian dapat dijelaskan lebih lanjut melalui konsep pengujian marginal.

Pengujian Marginal Bukan Pengujian yang Dangkal

Indroharto menjelaskan pemeriksaan terhadap keputusan bebas melalui pengujian marginal atau marginale toetsing. Istilah “marginal” kadang menimbulkan kesan bahwa hakim hanya boleh memeriksa aspek formal keputusan, seperti kewenangan penerbit dan kelengkapan prosedur, tanpa menyentuh alasan yang mendasarinya. Akibatnya, konsep ini kerap disalahpahami seolah membuat pengujian hakim menjadi dangkal, padahal justru sebaliknya. Pembatasan itu tidak meniadakan pengujian substansi, tetapi menentukan seberapa jauh hakim dapat melakukan pengujian tanpa mengambil alih ruang penilaian pejabat.

Apabila kewenangan digunakan untuk tujuan yang berbeda dari tujuan pemberiannya, keadaan tersebut dalam doktrin dikenal sebagai détournement de pouvoir. Dalam keadaan ini, pejabat secara formal memang memiliki kewenangan, tetapi kewenangan tersebut digunakan untuk mencapai tujuan lain yang tidak dibenarkan oleh hukum.

Keadaan yang berbeda muncul ketika suatu pilihan didasarkan pada pertimbangan yang begitu tidak wajar sehingga tidak dapat dijelaskan sebagai hasil penggunaan kewenangan yang patut. Dalam doktrin, keadaan tersebut dapat mengarah pada willekeur atau tindakan sewenang-wenang. Indikasinya dapat terlihat ketika tidak terdapat hubungan yang masuk akal antara fakta, alasan, tujuan kewenangan, dan hasil keputusan, atau ketika pejabat mengabaikan fakta yang secara nyata menentukan.

Pengujian marginal karena itu merupakan pengujian substansial dengan batas tertentu. Hakim dapat menilai legalitas tujuan, relevansi fakta, kecermatan proses, rasionalitas alasan, objektivitas perlakuan, dan kewajaran hasil. Akan tetapi, apabila terdapat beberapa pilihan yang semuanya masih dapat dibenarkan secara hukum, hakim tidak mengganti pilihan pejabat dengan pilihan yang menurutnya lebih baik. Batasnya terletak antara menguji apakah pertimbangan dapat dibenarkan secara hukum dan menentukan sendiri isi keputusan tersebut.

Ringkasan Perbandingan

Agar lebih mudah dibandingkan, uraian di atas dapat diringkas sebagai berikut.

Penutup

Pembedaan antara KTUN terikat dan KTUN bebas pada akhirnya tidak cukup digunakan hanya untuk memberi label terhadap suatu keputusan. Dalam praktik, sebuah KTUN dapat memuat bagian yang telah ditentukan secara ketat oleh norma sekaligus bagian yang masih menyisakan ruang bagi pejabat untuk menilai atau memilih.

Karena itu, yang lebih penting adalah menemukan letak ruang tersebut. Semakin jauh norma telah menentukan persyaratan dan hasil keputusan, semakin langsung pula hakim dapat menilai kesesuaiannya dengan hukum. Sebaliknya, ketika norma masih memberikan ruang penilaian, pengujian diarahkan pada bagaimana ruang itu digunakan, termasuk alasan, fakta, tujuan kewenangan, dan pertimbangan yang mendasarinya.

Dengan pendekatan demikian, pengujian hakim tidak berhenti pada bentuk formal keputusan, tetapi juga tidak berubah menjadi pengambilalihan kewenangan pemerintah. Pejabat tetap memperoleh ruang untuk menjalankan fungsi pemerintahan, sedangkan warga memperoleh perlindungan ketika ruang tersebut digunakan menyimpang dari hukum dan tujuan pemberian kewenangan.

Referensi

Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1991.

Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Cet. ke-10, Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994.

Philipus M. Hadjon, dkk., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2011.

S.F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Yogyakarta: FH UII Press, 2011.

W. Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Sinar Grafika, 2018.

Kontributor

Muhamad Fadillah

Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara Banda Aceh

Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI