Tulisan ini berangkat dari salah satu sesi penting yang saya ikuti dalam Training Program for Judges from Republic of Indonesia di National Judicial Academy India, Bhopal, beberapa hari yang lalu yang membahas Alternative Dispute Resolution atau ADR. Program ini terselenggara atas dukungan dari Kementerian Luar Negeri India dan National Judicial Academy India. Materi ADR tersebut disampaikan oleh 2 (dua) narasumber Hon’ble Mr. Justice N. Kotiswar Singh, Judge, Hakim Agung India, dan Mr. Justice C.V. Karthikeyan, Hakim Tinggi India. Dari forum inilah muncul satu pertanyaan yang sederhana, tetapi memiliki konsekuensi besar bagi pembaruan hukum acara peradilan tata usaha negara di Indonesia: apakah sengketa administrasi, sengketa pajak, atau sengketa hukum publik dapat diselesaikan melalui mediasi?
Pertanyaan itu menjadi semakin relevan karena Indonesia saat ini sedang berada dalam fase pembaruan hukum acara peradilan tata usaha negara. Di lingkungan Mahkamah Agung, khususnya dalam diskursus Ketua Kamar Tata Usaha Negara, Prof. Dr. Yulius, mulai menguat gagasan agar mediasi dipertimbangkan sebagai salah satu instrumen dalam penyelesaian sengketa TUN. Gagasan ini tentu progresif. Namun, pengalaman India memberikan catatan penting: dalam sengketa hukum publik, tidak semua hal dapat dikompromikan, tidak semua keputusan administrasi dapat dinegosiasikan, dan tidak semua bentuk perdamaian dapat disebut sebagai keadilan.
Salah satu pesan penting di awal sesi ADR yang disampaikan oleh Hon’ble Mr. Justice N. Kotiswar Singh menampilkan judul yang sangat menarik: “Two Civilisations, One Shared Philosophy.” Kotiswar Singh menjelaskan aspek historisitas dua negara ini dalam isu ADR; bahwa sejak abad pertama Masehi, para pedagang India, sarjana Sanskerta, dan biksu Buddha telah melintasi Teluk Benggala dengan membawa bahasa, aksara, tradisi hukum, dan filosofi pemerintahan ke kepulauan Indonesia. Tetapi yang paling penting dari paparannya bukan semata hubungan historisnya, melainkan pesan filosofisnya: baik India maupun Indonesia sama-sama mengenal tradisi hukum yang menempatkan deliberasi komunitas, mediasi tetua, dan pencarian konsensus di atas kontestasi yudisial yang adversarial.
Ditegaskan bahwa kecenderungan untuk mengutamakan deliberasi komunitas, mediasi oleh tokoh, dan pencarian konsensus bukanlah tanda keterbelakangan kultural. Praktik tersebut merupakan komitmen filosofis terhadap harmoni sosial. Pada fase ini, mediasi tidak dapat dipahami semata sebagai prosedur hukum modern, tetapi sebagai kelanjutan dari memori peradaban. India mengenal tradisi panchayat, sementara Indonesia mengenal adat, musyawarah, mufakat, dan mekanisme sosial yang menempatkan pemulihan relasi sebagai bagian penting dari penyelesaian sengketa.
Pesan ini bertemu dengan ingatan saya tentang pandangan Prof. Dr. Yulius, Ketua Kamar Tata Usaha Negara Mahkamah Agung, ketika berdiskusi dengan beliau sekitar satu minggu sebelum keberangkatan kami ke India. Dalam pandangan beliau, pada hakikatnya orang yang bersengketa tidak selalu ingin memperpanjang pertentangan. Banyak pihak sebenarnya ingin menyelesaikan masalah, duduk bersama, dan keluar dari persoalan secara bermartabat. Sengketa, dalam pengertian terdalam Prof Yulius yaitu sering kali bukan hanya soal menang dan kalah, tetapi soal bagaimana hubungan hukum yang retak dapat dipulihkan tanpa mengorbankan keadilan.
Dua kerangka tersebut menjadikan gagasan mediasi dalam PTUN – melalui revisi UU PTUN – memperoleh dasar filosofis awalnya. Peradilan administrasi tidak hanya dapat dilihat sebagai ruang pembatalan Keputusan atau Tindakan Pemerintah, tetapi juga sebagai ruang pemulihan hubungan hukum antara warga dan administrasi pemerintahan. Namun, justru karena mediasi memiliki basis kultural yang kuat, ia tidak boleh diterima secara polos ketika masuk ke dalam sengketa hukum publik. Kekuatan budaya damai tidak boleh membuat negara kehilangan kewajiban dasarnya untuk tunduk pada legalitas. Musyawarah tidak boleh menghapus akuntabilitas. Perdamaian tidak boleh menjadi cara untuk menegosiasikan kewenangan publik yang seharusnya dijalankan berdasarkan hukum.
ADR dalam Sengketa Publik: Konteks India–Indonesia
Dengan latar belakang kultural tersebut, sikap India terhadap mediasi dalam sengketa publik menjadi menarik. India tidak dapat dibaca sebagai negara yang menolak ADR. Materi pelatihan justru menunjukkan bahwa India memiliki perhatian serius terhadap pengembangan ADR, baik melalui Lok Adalat, Mediation Act 2023, Online Dispute Resolution, maupun model-model hibrida seperti Med-Arb dan Arb-Med. Dalam materi Justice C.V. Karthikeyan, ADR bahkan ditempatkan sebagai instrumen untuk mempercepat penyelesaian sengketa, menekan biaya litigasi, memberi fleksibilitas prosedural, menjaga kerahasiaan, dan mengurangi beban perkara di pengadilan.
Artinya, titik tekan India bukan pada penolakan terhadap mediasi sebagai mekanisme penyelesaian sengketa. India justru mengakui ADR sebagai bagian dari modernisasi peradilan. Namun, India juga menarik garis batas ketika mekanisme ADR memasuki wilayah hukum publik. Materi Justice C.V. Karthikeyan secara khusus menegaskan bahwa keberhasilan mediasi sangat bergantung pada kemampuan referral judges memilih perkara yang tepat. Rujukan yang tidak tepat justru dapat menyebabkan mediasi gagal. Pesan ini penting bagi PTUN: tidak semua sengketa administrasi layak dimediasi hanya karena mediasi dianggap cepat, murah, dan damai.
Dalam konteks ini, perlu dibuat pembedaan penting, garis demarkasi antara arbitrase dan mediasi. Arbitrase menghasilkan putusan yang bersifat adjudikatif oleh arbiter, sedangkan mediasi bertumpu pada kesepakatan para pihak yang difasilitasi oleh mediator. Namun, keduanya sama-sama berada dalam keluarga besar ADR dan sama-sama berangkat dari gagasan pengalihan penyelesaian sengketa dari litigasi formal ke mekanisme alternatif. Karena itu, daftar perkara yang tidak layak diarbitrase tetap relevan sebagai petunjuk konseptual bagi mediasi: sengketa yang menyangkut kewenangan publik, pajak, regulasi, kepentingan pihak ketiga, dan kepentingan umum tidak dapat diperlakukan sebagai sengketa privat yang sepenuhnya bebas dinegosiasikan.
Justice C.V. Karthikeyan dalam sesi tersebut juga memuat gagasan penting tentang “Cases not referred to arbitration.” Pada bagian Indonesia, paparan tersebut menyebut beberapa kategori perkara yang tidak tepat diarbitrase, antara lain perkara pidana, perkara inti hukum keluarga, sengketa pajak dan sengketa regulasi yang melibatkan kewenangan negara, perkara insolvensi atau kepailitan, serta sengketa hukum administrasi ketika negara menjalankan kewenangan regulatif atau kewenangan kedaulatan yang berdampak pada kepentingan publik. Walaupun slide tersebut berbicara tentang arbitrase, nalar pembatasannya sangat relevan bagi mediasi dalam sengketa administrasi.
Pembedaan itu juga menemukan dasar normatifnya dalam perkembangan hukum India. India telah memiliki The Mediation Act, 2023, yang menjadi komitmen kelembagaan serius untuk memajukan mediasi, termasuk mediasi pra-litigasi, mediasi pasca-litigasi, mediasi daring, penguatan kelembagaan mediator, serta keberlakuan mediation settlement agreement. Dalam materi Justice N. Kotiswar Singh, Mediation Act 2023 disebut sebagai komitmen institusional paling serius India terhadap mediasi, antara lain melalui pembentukan Mediation Council of India, pengaturan registrasi mediator, pengakuan mediasi daring, dan penguatan mediasi komunitas.
Namun, undang-undang tersebut tidak membuka mediasi secara tanpa batas. First Schedule dari The Mediation Act, 2023 memuat kategori sengketa yang tidak layak dimediasi, termasuk sengketa yang menurut hukum tidak dapat dimediasi, perkara yang berdampak pada hak pihak ketiga yang bukan peserta mediasi, perkara dalam yurisdiksi National Green Tribunal, sengketa yang berkaitan dengan pungutan, penagihan, penalti, pelanggaran, atau pengembalian pajak langsung maupun tidak langsung, serta beberapa sektor regulatori seperti persaingan usaha, telekomunikasi, listrik, minyak dan gas, pasar modal, dan pengadaan tanah. Di sinilah tampak sikap India: mediasi didorong, tetapi tidak boleh merusak fungsi adjudikasi, legalitas tindakan negara, dan kepentingan publik.
Dalam konteks itu, penolakan terhadap mediasi dalam sengketa pajak menjadi sangat dapat dipahami. Pajak bukan sekadar hubungan utang-piutang antara wajib pajak dan negara. Pajak adalah instrumen fiskal, kewenangan publik, dan bagian dari distribusi beban kenegaraan. Jika sengketa pajak dimediasi tanpa batas yang jelas, maka muncul risiko: kewajiban publik dinegosiasikan seperti transaksi privat, kepastian hukum fiskal melemah, dan pejabat publik terdorong mengambil keputusan kompromistis yang tidak selalu sejalan dengan mandat undang-undang.
Hal yang sama berlaku dalam sengketa tata usaha negara. Sengketa TUN pada dasarnya adalah mekanisme pengujian terhadap tindakan atau keputusan administrasi pemerintahan. Objek utamanya bukan sekadar kerugian individual, tetapi legalitas tindakan negara. UU Peradilan TUN, baik UU No. 5 Tahun 1986 maupun perubahan-perubahannya melalui UU No. 9 Tahun 2004 dan UU No. 51 Tahun 2009, menempatkan peradilan tata usaha negara sebagai forum bagi warga atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh keputusan tata usaha negara. Setelah UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, relasi warga dan administrasi negara juga diperluas melalui pengujian terhadap keputusan dan/atau tindakan pemerintahan serta penguatan konsep upaya administratif.
Pada konteks Indonesia, mediasi selama ini telah dikenal luas dalam perkara perdata melalui PERMA No. 1 Tahun 2016 tentang Prosedur Mediasi di Pengadilan. Akan tetapi, problemnya adalah: kerangka mediasi perdata tidak dapat begitu saja dipindahkan ke PTUN. Sengketa perdata berangkat dari keseimbangan horizontal antar-subjek hukum. Sengketa TUN berangkat dari relasi vertikal antara warga dan kekuasaan administrasi. Dalam sengketa perdata, kompromi adalah ekspresi otonomi para pihak. Dalam sengketa administrasi, kompromi harus selalu diuji oleh legalitas, kewenangan, asas-asas umum pemerintahan yang baik, dan perlindungan kepentingan publik.
Mediasi di PTUN: Mungkinkah?
Saat ini, Mahkamah Agung melalui Pustrajak sedang menyusun 2 (dua) naskah akademik Undang-Undang yang terkait dengan Peradilan Tata Usaha Negara, yakni; Naskah Akademik Revisi (penggantian?) UU PTUN dan Naskah Akademik Revisi UU Pengadilan Pajak. Oleh karena itu apabila mediasi hendak dimasukkan ke dalam hukum acara PTUN di masa yang akan datang, isu utamanya bukan sekadar “boleh atau tidak boleh”. Isu yang lebih penting adalah: mediasi seperti apa, untuk perkara apa, pada tahap mana, dengan batas kewenangan apa, dan dengan akibat hukum apa? Tanpa desain yang ketat, mediasi di PTUN dapat berubah menjadi jalan pintas yang berbahaya. Bisa saja mediasi dapat menjadi ruang negosiasi gelap atas tindakan pemerintahan, menjadi alat untuk menghindari putusan pengadilan, atau bahkan menjadi sarana legalisasi kompromi yang bertentangan dengan hukum.
Maka di sinilah perbandingan dengan India menjadi sangat relevan bagi Indonesia. India tidak menolak ADR sebagai budaya hukum. Bahkan, rancangan institusional ADR di India memperlihatkan adanya perhatian terhadap fondasi hukum, ruang lingkup yurisdiksi, inti proses mediasi, dan legalitas hasil kesepakatan. Tetapi India membedakan secara tajam antara sengketa yang dapat dinegosiasikan dan sengketa yang memerlukan putusan hukum. Pembedaan ini sangat penting untuk dibawa ke dalam rancangan hukum acara PTUN Indonesia.
Jika dalam penyusunan revisi UU PTUN yang saat ini sedang dibahas dan dirumuskan akan memasukkan terkait Mediasi, maka setidaknya ada lima prinsip desain yang perlu dipertimbangkan.
Pertama, perlu dibuat daftar negatif perkara yang tidak dapat dimediasi. Sengketa yang menyangkut pembatalan keputusan karena cacat kewenangan serius, penyalahgunaan wewenang, pelanggaran prosedur fundamental, keputusan yang berdampak luas pada hak pihak ketiga, keputusan terkait lingkungan hidup, pengadaan tanah, pemilu, pajak tertentu, disiplin pejabat publik tertentu, serta perkara yang berkaitan dengan kepentingan publik luas, sebaiknya tidak secara otomatis dibuka untuk mediasi. PTUN Jakarta (Perkara Nomor: 167/G/TF/2023/PTUN.JKT) pernah memutus perkara lingkungan hidup; mengabulkan gugatan Penggugat (masuk pokok perkara) meskipun di tengah persidangan Penggugat telah mengajukan pencabutan gugatan. Ada masa depan lingkungan yang harus diselamatkan oleh Majelis Hakim, meskipun secara subjektif Penggugat mencabut gugatan. Dalam hal ini, model India juga dapat menjadi inspirasi karena The Mediation Act, 2023 secara eksplisit mengatur perkara-perkara yang tidak layak dimediasi.
Kedua, perlu dibuat daftar positif perkara yang mungkin dimediasi. Mediasi di PTUN lebih masuk akal untuk perkara yang berorientasi pada pemulihan administratif, koreksi prosedural, penyesuaian administratif, pemberian layanan, akses dokumen, penerbitan keputusan yang tertunda, atau sengketa yang substansinya dapat diselesaikan melalui tindakan pemerintahan baru yang sah. Dengan kata lain, mediasi lebih tepat diarahkan bukan untuk “menawar legalitas”, tetapi untuk mempercepat pemulihan hak warga melalui tindakan administrasi yang sesuai hukum.
Ketiga, hasil mediasi tidak boleh berdiri sebagai kompromi privat, melainkan harus diuji oleh hakim. Hakim PTUN tetap harus memastikan bahwa kesepakatan tidak melampaui kewenangan pejabat, tidak bertentangan dengan undang-undang, tidak merugikan pihak ketiga, tidak mengabaikan asas-asas umum pemerintahan yang baik, dan tidak mengorbankan kepentingan publik. Dalam perkara administrasi, hakim bukan sekadar penjaga prosedur damai, tetapi penjaga legalitas publik.
Keempat, mediasi dalam PTUN harus melibatkan pejabat yang memiliki kewenangan mengambil keputusan administratif. Salah satu problem besar dalam mediasi sengketa publik adalah siapa yang dapat mewakili negara. Tidak semua kuasa hukum pemerintah dapat mengambil keputusan substantif. Tidak semua pejabat yang hadir dalam persidangan memiliki kewenangan memperbaiki, mencabut, mengganti, atau menerbitkan keputusan baru. Karena itu, RUU PTUN perlu mengatur bahwa mediasi hanya sah apabila pihak pemerintah diwakili oleh pejabat yang memiliki kewenangan atau memperoleh mandat khusus secara tertulis.
Kelima, mediasi tidak boleh menghapus fungsi pembentukan preseden hukum dalam perkara strategis. Salah satu fungsi penting peradilan administrasi adalah membentuk standar legalitas pemerintahan. Jika semua perkara diselesaikan secara tertutup melalui mediasi, maka ruang pembentukan kaidah hukum publik akan menyempit. Sengketa-sengketa penting yang seharusnya menghasilkan pedoman bagi administrasi negara dapat hilang dalam ruang kompromi. Karena itu, untuk perkara yang mengandung isu hukum baru, berdampak luas, atau penting bagi pembaruan administrasi pemerintahan, adjudikasi tetap harus menjadi jalan utama.
Dengan konstruksi seperti itu, gagasan mediasi di PTUN tidak perlu ditolak secara mutlak. Justru, gagasan ini dapat menjadi inovasi penting dalam pembaruan hukum acara PTUN. Namun, mediasi harus ditempatkan sebagai instrumen terbatas, bukan sebagai prosedur umum yang berlaku otomatis seperti dalam perkara perdata. Mediasi di PTUN harus menjadi mediasi administratif berbasis legalitas, bukan mediasi privat berbasis kompromi.
Dalam perspektif pembaruan kelembagaan, mediasi di PTUN juga dapat menjadi jawaban terhadap beberapa masalah klasik peradilan administrasi: lamanya proses penyelesaian perkara, rendahnya kepatuhan administratif, terbatasnya efektivitas eksekusi, dan kebutuhan pemulihan cepat bagi warga. Banyak sengketa TUN sesungguhnya tidak selalu membutuhkan putusan panjang. Sebagian dapat selesai jika pejabat bersedia memperbaiki prosedur, menerbitkan keputusan yang tertunda, membuka akses informasi, atau mengoreksi tindakan administratif yang keliru. Dalam ruang seperti inilah mediasi dapat bekerja.
Namun, mediasi tidak boleh menjadi jalan untuk menghindari tanggung jawab hukum. Pejabat tidak boleh menggunakan mediasi untuk menutup pelanggaran administrasi serius. Warga tidak boleh dipaksa berdamai dalam posisi yang timpang. Hakim tidak boleh menjadikan mediasi sebagai instrumen statistik untuk mengurangi beban perkara semata. Negara tidak boleh memprivatisasi sengketa publik dengan alasan efisiensi.
Pelajaran dari India justru terletak pada keseimbangan itu. India membangun kultur ADR, tetapi tidak kehilangan kesadaran bahwa hukum publik memiliki martabatnya sendiri. India mendorong mediasi, tetapi membuat batas. India membuka ruang penyelesaian damai, tetapi tetap menjaga wilayah yang harus diputus oleh hukum. Pesan perbandingan ini penting bagi Indonesia: semakin kuat dorongan memasukkan mediasi ke dalam PTUN, semakin kuat pula kebutuhan untuk merumuskan batas-batasnya.
Karena itu, dalam revisi UU PTUN, mediasi sebaiknya tidak dirumuskan secara umum dengan kalimat sederhana bahwa “setiap sengketa TUN wajib terlebih dahulu diupayakan mediasi”. Rumusan semacam itu berisiko menyederhanakan kompleksitas sengketa administrasi. Rumusan yang lebih tepat adalah membuka kemungkinan mediasi secara selektif berdasarkan karakter perkara, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, tidak merugikan kepentingan publik, tidak berdampak pada hak pihak ketiga, dan tidak menghilangkan kewajiban hakim untuk menilai legalitas kesepakatan.
Dengan demikian, artikel ini mengambil posisi tengah. Mediasi di PTUN bukan gagasan yang harus ditolak. Tetapi ia juga bukan gagasan yang boleh diterima secara polos. Mediasi di PTUN perlu diterima dengan desain hukum acara yang khas, berbeda dari mediasi perdata, dan disusun berdasarkan karakter dasar sengketa administrasi. India memberi pelajaran bahwa ukuran keberhasilan ADR bukanlah sebanyak mungkin perkara dimediasi, melainkan seberapa jauh mediasi tidak merusak integritas adjudikasi dan kepentingan publik. Akhirnya, pertanyaan “bolehkah sengketa publik dimediasi, bolehkah negara berdamai?” tidak dapat dijawab hanya dengan ya atau tidak. Jawaban yang lebih bertanggung jawab adalah: boleh, tetapi terbatas; boleh, tetapi harus berbasis legalitas; boleh, tetapi tidak untuk semua perkara; boleh, tetapi hakim tetap harus menjadi penjaga akhir kepentingan publik. Sebab dalam sengketa administrasi, perdamaian yang baik bukanlah perdamaian yang sekadar mengakhiri perkara, melainkan perdamaian yang tetap membuat negara tunduk kepada hukum.
Untuk Mendapatkan Berita Terbaru Suara BSDK, Follow Channel WhatsApp: SUARABSDKMARI